中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第226期日前召開。論壇成員、國務院發展研究中心副主任韓俊發表了題為“農業轉移人口的市民化”的主題演講。韓俊說，按照十八大報告要求，中國將力推農民工的市民化，然而當前農民工融入城市存在六大難題。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程，不能把放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制要求農民退地。
| |
農民工入城是個長期化過程 |
|
大量的進城農民工雖然被統計為城鎮常住人口，但卻沒有享受城鎮的基本公共服務和社會保障。吸納農村轉移人口在城鎮落戶是城鎮化的重要任務。 |
韓俊從為什么要選擇這一題目講起。他說，今天這個題目是農業轉移人口的市民化，十八大報告里面講：要有序推進農業轉移人口的市民化。這是十八大里面一個重大的判斷，也可以叫作農民工的市民化，這一提法是第一次寫入黨的文件和黨的報告。
農民工這個概念可以說是中國特色的一個概念。經濟學的教科書里面找不到這個概念，國外也沒有這個提法。這個概念跟我們中國所特有的戶籍管理制度是聯系在一起的。農民工是很龐雜的群體，只要是農村戶口，在城里還沒有落戶，不管是在農村務工經商，還是到城里務工經商的，我們都給它貼上一個農民工的標簽。這個群體也非常龐大，2011年農民工總量達到2.53億人，其中外出農民工1.59億人，在本地務工經商的農民工接近9500萬人。
簡單回顧一下我國對農民遷移的政策演變。新中國成立初，國家是完全允許自由遷徙的。1949年9月中國人民政治協商會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，把自由遷徙作為公民的11項自由權之一。現在的戶籍制度與1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例直接有關。1958年我國實行了一套嚴格限制，可以說禁止人口流動的政策。1958年到1978年這一段時期，實際上農民已經沒有流動的權利。
改革開放以來，我們對農民轉移就業的政策可以劃為三個階段。改革開放之初到上個世紀90年代初，政策基調是允許農民離土，這就讓鄉鎮企業發展壯大了起來。上個世紀90年代以后，政策的導向是消除了農民離鄉的限制，允許農民進城務工經商。最近十年，特別2003年以后對農民工的政策有了一些實質性的改變，提出了要公平對待，搞好服務，合理引導，完善管理。最重要的一個導向就是逐步允許農民工落戶定居。這是一個很大的改變。農民工的產生和發展壯大改變了我國經濟社會基本格局，構成了城鎮化加速發展的動力。
然而，大量的進城農民工雖然被統計為城鎮常住人口，但卻沒有享受城鎮的基本公共服務和社會保障。吸納農村轉移人口在城鎮落戶是城鎮化的重要任務，積極推進農民工市民化就是要把盡可能多的符合落戶條件的流動人口逐步轉為流入地居民，引導農村富余勞動力和城鎮外出務工人員就近就地轉移就業和返鄉創業。
這個過程不會一蹴而就。而且，今后20年我國仍將處于城鎮化快速發展階段。根據國際經驗并結合我國的國情，預計2015年我國城鎮化率在54%左右，2020年將達到59%左右，2030年將達到66%左右。這意味著，從2011至2030年的20年間，我國將新增城鎮人口3億左右。
韓俊介紹說，我國流動人口的主體是農民工。目前不到4個城鎮常住人口中就有1個是外來流動人口。這說明，近年來我國城鎮化水平的提高主要是依靠農民工進城就業。外出農民工中，在直轄市就業的占8.8%，省會城市就業的占19.4%，地級市就業的占34.8%，在地級以上城市就業的合計占到63%。“移民”傾向漸趨明顯，相當一部分已經成為事實“移民”。
| |
農民工融入城市有六難組 |
|
消除城鄉差距，消除“雙二元”體制，推進城鄉一體化發展，促進社會穩定和諧，需要促進農民工融入城市。這項工作是對黨的執政能力和政府管理能力的重大挑戰。 |
大量農民工在城鎮享受的公共服務水平低，在城鎮落戶門檻高，難以融入城市，這也成為我國城鎮化發展過程中存在的突出問題。韓俊認為主要表現在六個方面：
一是為農民工子女提供的教育服務不足。
在學前教育方面，農民工隨遷幼兒大多數進入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務教育方面，20%以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。在高中教育方面，因要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農民工子女的教育權益。
二是農民工看病難問題突出。
由于新農合的報銷限制、農民工參加職工基本醫療保險的比例不高，以及農民工自身經濟狀況等原因，廣大農民工難以獲得城市正規醫院的醫療服務。農民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業病危害因素復雜，職業安全防護差，罹患職業病的人數不斷增加，職業病防治形勢嚴峻。近年來農民工職業病發病人數高達總發病人數的80%以上，農民工群體性職業病事件不斷出現。
三是農民工參加城鎮職工社會保險的比例低。
農民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。主要原因是農民工社會保險繳費水平相對于其收入較高。相當一部分農民工由于收入來源不穩定，水平較低，在負擔自身開支和養家費用后，再繳納社會保險費有一定困難。同時，由于農民工流動性相對較大，城鄉社會保險間跨制度轉移辦法尚未出臺，影響了農民工參保積極性。個別企業為減少成本，不給農民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務。
四是農民工公共文化服務嚴重缺乏。
政府對農民工文化生活重視程度不夠，投入經費少。企業沒有把文化服務當作農民工的重要權益，文化設施投入很少。多數農民工文化生活貧乏，缺少最基本的文化娛樂方式。
五是農民工住房保障程度低。
大部分地區未將農民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房基本上不對外來農民工開放，也缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策。農民工住房支付能力弱，在城鎮居住條件低劣，很大一部分農民工仍居住在地下室、棚戶區、工棚，嚴重影響了生活質量。
六是農民工在城鎮落戶難。
一些地方的戶籍改革主要是針對本轄區的非農戶口，但對跨行政區的流動人口戶籍基本沒有放開。還有一些地方的戶籍制度改革沒有觸及到福利制度，或者設置的門檻較高，農民工難以跨越。引導農民工到中小城市、小城鎮落戶的政策也不夠有力，農民工進城落戶進展總體緩慢。
國務院發展研究中心最近在20多個城市開展的調查表明，新生代農民工沒有從事過農業生產的比例高達85%，八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮，他們進城的選擇與戶籍制度是否改變無關；外出農民工希望在地級以上大中城市定居的占53.2%，希望在縣城或小城鎮定居的占37.9%，愿意回農村定居的僅占8.9%。吸納農村轉移人口在城鎮落戶，實現永久性轉移，是城鎮化的重要目標。
億萬農民工是成為一個總體穩定的群體，還是演變為一個流動不定的群體；是成為一個良性發展的群體，還是演變為一個出路狹窄的群體；是成為一個共享發展成果的群體，還是演變為一個缺乏關愛、逐步被邊緣化的群體，是對黨的執政能力和政府管理能力的重大挑戰。必須順應億萬農民工的意愿，讓絕大多數在城市穩定就業的農民工穩定下來，推進農民工群體融入社會，促進社會融合。
韓俊表示，促進農民工融入城市的意義在于：第一，產業結構升級需要一支穩定的熟練產業工人隊伍，要求改革現行人口管理政策，穩定流動人口。第二，城市對流動人口長期“經濟性接納，社會性排斥”，不利于優化農村資源配置，難以消除城鄉差距。解決“三農”問題和推進城鄉一體化發展，需要將流動人口穩定下來。第三，流動人口不穩定下來，不但難以消除城鄉差距，還會帶來城市內部的分化和對立，形成“雙二元”體制。促進流動人口融入城市，是促進社會穩定和諧的需要。
| |
扎實推進農民工市民化 |
|
不把獲得城市戶口與放棄農村土地權利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的正確方向所在。 |
韓俊表示，積極推進農民工市民化，應該做好許多工作。
首先，促進農民工在城鎮穩定就業，合理穩定提高農民工工資水平。
要把擴大農民非農就業放在突出位置，引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，以創業促就業。要加大對職業教育和農民工技能培訓的投入力度，健全農民工職業教育和技能培訓體系，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。要建立勞動力工資合理增長機制，促進和諧勞資關系。繼續完善最低工資標準制度，根據經濟發展情況，及時調整最低工資標準，引導企業合理加薪，保證農民工生活水平的改善。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。
其次，逐步實現教育醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。
要制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，對生活困難農民工家庭幼兒入園給予補助。堅持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決農民工隨遷子女義務教育問題，同等條件接收農民工子女入學接受義務教育。大力推進“兩個全部納入”政策：將包含農民工子女在內的常住人口全部納入區域教育發展規劃，根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理規劃中小學布局，均衡配置教學資源。將農民工子女義務教育發展經費全部納入財政保障范疇，按照學校實際接收人數和預算內生均公用經費標準，足額撥付教育經費。禁止一切針對農民工子女的教育歧視行為，切實保證農民工子女平等接受教育，平等享受國家各項免費和補助政策，促進農民工子女融入學校和城市。
保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務。推廣在農民工聚居地指定新型農村合作醫療定點醫療機構的經驗，方便農民工在城務工期間就近就醫和及時補償。逐步擴大基本藥物制度實施范圍，鼓勵醫療機構采用適宜技術和基本藥物，避免過度檢查和治療，減輕農民工的醫藥費用負擔。落實輸入地屬地化管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將農民工納入當地公共衛生服務體系。
三是建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居。
逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，是縮小城鎮居住貧富差距、提高農民工生活質量的必然要求。要積極推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革。
四是建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。
農民工養老保險大體可分為三個類別：第一類是具備市民化條件的農民工，應納入城鎮職工基本養老保險體系。第二類是常年外出就業，但流動性較強的農民工，可探索建立“低費率(或低費基)、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，適當降低用人單位和農民工個人養老保險的繳費標準，實行低門檻進入、低標準享受。隨著經濟發展逐步提高繳費基數和費率，增加繳費中計入社會統籌賬戶的比例，達到與城鎮職工基本養老保險完全接軌。第三類是季節性或間歇性在城鎮務工“亦工亦農”的農民工，主要應參加新型農村社會養老保險制度。
為農民工建立臨時性、應急性的社會救濟，將符合條件的農民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。探索打通城保和農保的有效管理措施，建立將城鎮企業職工、城鎮居民、農村居民和外來農民工逐步納入同一體系的城鄉一體的社保體系。
五是推進農民工參加城市社區選舉，行使民主權利。
健全農民工依法參加城市社區民主選舉和管理的辦法，鼓勵農民工參與社區自治。逐步增加農民工在流入省市黨代會、人代會代表和政協委員中的名額，推動農民工參政議政。
六是完善農民工市民化過程中土地權利實現機制，依法保護農民工土地權益。
長久不變的土地承包經營權和依法保障的宅基地用益物權，是農民的財產權利，即使農民工進城定居，也不能強行要求農民放棄。農民進城落戶定居后，是否放棄承包地和宅基地，要強調“自覺自愿”，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權。農民可以在自愿基礎上探索多種形式轉讓土地、宅基地、農房和集體資產股權等。
七是以加強中小城市和小城鎮發展為重點，增強城鎮對農民工的吸納能力。
抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的建設用地，主要在縣域內用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革。
八是進一步明確戶籍制度改革方向，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。
綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利含量，逐步讓戶口與福利脫鉤。
韓俊說，不把獲得城市戶口與放棄農村土地權利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的正確方向所在。
要全面實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能于一體的居住證制度，實行省級行政區域內“一證通”。辦理居住證者，在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、住房租購等方面享有與當地人口同等的權利。
要分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。以具有合法穩定職業和合法穩定住所為基本條件，全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制。進一步放寬中等城市戶口遷移政策。完善落實大城市現行戶口遷移政策，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，以社保繳費年限和連續居住年限為條件，逐步賦予農民工與當地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考資格、社區選舉、在當地落戶等權利。
問：請您解釋下農業轉移人口的市民化與城鄉發展一體化有哪些密切關系？
韓俊：我非常愿意來談一下我的看法。解決三農問題的根本出路在于推進城鄉發展一體化。這是黨的十八大報告提出的一個新的論斷。城鄉發展一體化它有兩層含義。
第一層含義，解決農業農村農民問題，不能就農業論農業，就農村論農村。必須靠城市的帶動，必須靠工業的支持，工業的反哺。要通過以城帶鄉、以工促農來帶動農村的發展，為農民在城里落戶定居創造更寬松的制度環境。
第二層意思，城鄉發展一體化，不是說城鄉一樣化，不是說讓農民都進城。有的人說要消滅農民，這是不可能的。到2030年農民人口還有5億。我們的城鄉一體化指的是我們消除城鄉隔離，允許農民進城落戶定居，工業反哺農業的基礎上，我們還要改善農村的水電路氣房，改善農村的公共服務，讓農民在農村過體面的生活，也得支持我們的農業加快向現代農業轉變。
問：您覺得我國農業領域引入外資是利大于弊還是弊大于利？
韓俊：現在農業利用外資也還是太少。利大于弊還是弊大于利，還要具體來講，具體來論述。我們整個中國利用外資里面，農業利用外資的比例最低。我們現在擔心外資來了，我們被外資利用了，這個擔心是可以理解的，但是現在沒有出現這個情況。我們對外資進入有一個管理政策，哪些領域是鼓勵的，哪些領域是限制的，發改委有這個名錄。我去過很多國家，我們的農業開放度還不夠高。我們的農業科技在很多領域跟國外還是有很大的差距。還得以更開放的心態來看待外資的進入。
問：去年溫家寶總理明確指出今年制定征地條例，但是現在這個條例還沒有出臺，這個條例有可能出臺嗎？
韓俊：現在有關部門正在加快研究制定集體土地征用的條例，我覺得這個條例如果出臺的話，對保障農民土地權益是一件很大的事。但是更重要的是要進一步修改完善我們的土地管理法。土地管理法是一個上位法，條例它是一個下位的。我不認為在一兩年的時間里，我們所有的法律都能修改好。我們也不要期待法律修改好了，我們寫出一個最好的法律來，一兩年這個法律就能落實到位。
其實在所有土地問題的背后，它是一個城鄉利益格局的一個大的調整。都說這些年農民種地不用交稅了，現在給農民的四項補貼1500多億元。但是還要明確一個事實，我們在快速城鎮化的過程當中，農民為我們國家的發展做出了重大的貢獻。第一是低工資，社保覆蓋率那么低，農民通過自己的廉價勞動為國家成為世界制造大國，為城鎮化做了巨大的貢獻。另一方面，我們每年從農村征用的土地都是幾百萬畝。我們也仔細算過，我們征用公益性用地，農民拿到的補償款一般就夠3-5年的生活成本。土地是農民最重要的財產，土地是農民最重要的生產要素，土地也是農民維持生計的最重要的依托。我們還沒有真正處理好行政權與財產權的關系。行政權侵犯財產權的問題還比較突出。我們期待今后要牢固樹立土地是農民不可剝奪的財產權利。我們的現代化過程一定要建立在尊重農民土地財產權的基礎上。只有樹立了這樣一個堅定的理念，我們有關的法律法規才能修改得更加完善。
韓俊，1989年畢業于西北農林科技大學農業經濟管理專業，獲農學博士學位。1989年在原國務院農村發展研究中心工作。1990年至2000年在中國社會科學院農村發展研究所工作。2001年3月調入國務院發展研究中心，任農村經濟研究部部長。長期從事農業、農村、農民問題研究，合著《調查中國農村》、《中國縣鄉財政與農民負擔問題研究》、《中國食品安全戰略研究》《中國新農村建設調查》《中國農民工戰略問題研究》、《我國食物生產能力與供求平衡戰略研究》等。多次獲孫冶方經濟科學獎、中國發展研究獎、“三個一百”原創出版工程著作獎等。兼任中國社會科學院研究生院、中國農業大學博士生導師。