中國的城鎮化建設是國家面向二十一世紀消除
“二元結構社會”的制度進步與創新實踐，是國家補齊中國廣大農民應得利益的歷史欠賬所實施的惠民工程，是國家著眼于中國社會的未來持久健康發展而實施的利益再平衡工程，是實現中國資源空間價值，即實現中國經濟社會總價值與國民個人總價值提升的國家工程。從這個意義出發，中國的城鎮化建設對于廣大發展中國家而言，更具有樹立表率和傳播價值觀的意義。
“城鎮化”一詞，最早于1867年由西班牙工程師A．
Serdad在其著作《城鎮化基本理論》中提出。根據他的定義，城鎮地區包括農村、鎮及鎮以上的各級居民點。2000年10月
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》采用
“城鎮化”一詞，提出“要不失時機地實施城鎮化戰略”。到目前為止，關于“城鎮化”的概念，學術界仍無一個統一完整的解釋。據初步統計，關于城鎮化的定義不下30種。
在經濟學領域對城鎮化與農村經濟發展最先系統研究的是發展經濟學。外國學者多數認為，農村城鎮化是人口從城市向鄉村的流動。在經濟發展過程中，農村城鎮化不是一個重要因素，只有城市化才是經濟增長的重要源泉。在我國，農村城鎮化是和農村現代化、非農化聯系在一起的，農村城鎮化在中國經濟發展過程中具有重要地位，是解決中國城鄉二元結構的主要途徑。
城鎮化道路，多年來一直是爭論的熱點問題。主要有小城鎮模式、中等城市模式、大城市模式、多元化模式等。一些學者認為，中國各地經濟結構和發展模式有差別，城鎮化也有不同的發展道路。李強等人從城鎮化的動力機制和空間模式兩個視角理解中國城鎮化“推進模式”的特征，發現中國城鎮化的突出特征是政府主導、大范圍規劃、整體推動、土地的國家或集體所有、空間上有明顯的跳躍性、民間社會尚不具備自發推進城鎮化的條件等。將城鎮化“推進模式”區分為七種類型：建立開發區、建設新區和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區、鄉鎮產業化和村莊產業化。政府主導的城鎮化推進模式充分體現了中國的制度創新性及靈活性，但如何更尊重客觀經濟規律，促進政府與民眾良性互動，以實現城市增長的公平正義，亦為亟待研究和解決的重大問題。
許經勇認為，中國特色城鎮化著眼于從根本上解決中國的“三農”問題。他指出，農民工是中國特色城鎮化進程中必然形成的特殊社會群體。農民工作為一種制度性安排，是和城鎮化的本質相背離的。以歧視性的農民工勞動工資福利待遇為支撐的勞動密集型產業很難把比較優勢持續轉化為競爭優勢。
國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所課題組研究認為，城鎮化是以城市為主導進行生產要素空間再配置的歷史進程。城鎮化道路有其內涵和發展規律，但不同的國情使得城市化的模式多種多樣。中國特色城鎮化道路是與中國人口多耕地少的基本國情相適應的，要提高各級城市和城鎮的承載能力，加快農村人口向城市和城鎮轉移，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，實現大中小城市和小城鎮的合理布局與協調發展。要引導城市和城鎮共同發展，促進城市群健康發展，逐步形成科學合理的城鎮化空間格局；提高城市規劃建設管理水平，加快戶籍制度、土地制度、住房制度和社會保障制度的改革。
辜勝阻認為，中國城鎮化的發展過程具有農業經濟向工業經濟、計劃經濟向市場經濟轉型的“雙重轉型”背景；表現為人口城市化（異地轉移）和農村城鎮化（就地轉移）“雙重城鎮化方向”；是在“政府推動”和“市場拉動”雙重動力驅動下的城鎮化；是在制度變遷方面自上而下的城鎮化和自下而上的城鎮化的“雙重發展模式”。
劉玉、馮健指出，我國不同地區應有不同的城鎮化戰略。沿海地區城鎮化戰略重點應放在完善現代城市體系、提升城市群發展水平和加速城鄉融合等方面；中部地區城鎮化戰略重點應加快產業培育，增強本地城市尤其是中小城市對農村勞動力轉移的吸納能力，縮小城鄉發展差距；西部地區城鎮化戰略重點應進一步促進城市集聚發展，培育重點與特色產業，強化城鄉經濟支撐體系；東北地區未來城鎮化戰略重點應放在重塑城鎮化發展動力，優化城市網絡結構和提升城市發展質量等方面。
關于城鎮化的動力機制。仇保興認為，要加快大部分地區的城鎮化進程，關鍵是要培育一種合適的產業組織。有學者認為農村城鎮化的動力機制不斷趨于多元化。辜勝阻認為，城鎮化的發展有四個動力要素：基于信息化的城鎮功能、基于社會分工的產業基礎、基于人口流動的素質和基于二元結構的城鎮管理體制，城鎮化需要設立一種能為各種要素合理有效利用與耦合的制度，通過機制創新實現城鎮化戰略管理。
曹廣忠和劉濤指出，城鎮化與經濟發展水平逐步協調；服務業的驅動作用已超過第二產業，但工業仍是中西部省區城鎮化的核心驅動力；鄉村工業化短期內對城鎮化有延滯作用，但對城鎮化的平穩推進和大中小城市協調發展具有長期效應。
�。ㄒ唬┏擎偦c人口
一般認為，城鎮化的核心是人口城鎮化，提高人口城鎮化水平。有學者認為，要解決“人口城鎮化”與“空間城鎮化”相匹配的問題。其突破口是土地征用體制的市場化，同時引入土地增值稅和財產稅來充實地方稅基，為農村流動人口提供與“戶口”相關的基本福利。土地制度、財稅制度和戶籍制度聯動改革是解決高速發展過程中“空間城鎮化”和“人口城鎮化”不匹配問題的有效政策組合。
余益中認為，城鎮化應包括“物的城鎮化”和“人的城鎮化”兩個層面。
“人的城鎮化”對農村教育提出新要求：把農村人口資源轉化為人力智力資源，對教育資源進行優化配置，農村教育改革要與城鎮化建設協調發展。
李少元認為，城鎮化地區教育與鄉村教育存在諸多差異，應加強研究城鎮化對農村教育決策的重大影響。農村教育布局需做重大調整；公民受教育程度和綜合素質需有較大提高；加強對農村居民的離農教育；城鎮化不同水平地區應有不同的教育格局；勞動力不同流向區域應有各自特色的職業、成人教育；要把城市文明教育提上日程。
中國人口與發展研究中心課題組認為，中國人口城鎮化滯后于工業化、土地城鎮化，戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化。人口城鎮化發展方向應由單純速度向速度與質量并重轉變，改革進入以推進深度人口城鎮化為特征、促進城鄉一體化的新階段；需要把人口城鎮化作為深化改革的主導力量，以擴大城鎮就業、戶籍制度改革為基本導向，大力提高人口城鎮化水平和質量，推動城鄉公共服務均等化，走出一條中國特色的人口城鎮化道路。
�。ǘ┏擎偦c財政
劉尚希分析城鎮化對財政構成五大挑戰：一是城鎮化過程中龐大的流動人口對財政體制的挑戰；二是城鎮化過程中各級政府財政責任劃分對財政體制的挑戰；三是城鎮化過程中地方債務融資風險控制對財政體制的挑戰；四是城鎮化過程中收益與風險的分享共擔問題對財政體制的挑戰；五是城鎮化過程中城鄉公共服務供給的動態協調對財政體制的挑戰。
溫來成認為，在城鎮化快速推進之際，城鎮建設和發展對財政提供公共服務的規模、結構和質量提出了更高的要求，也成為推動財政制度變遷的強大動力。在稅收制度領域，需要整合現行地方稅種，提升財產稅地位，開征若干新稅種構成城鎮主體稅源，為城鎮建設提供資金支持和政策工具；在城鎮公共投資領域，要建立與市場化改革趨勢相適應的市場準入制度、合同管理制度和公共定價與收費制度，達到公共利益和投資者利益的均衡；在預算制度改革方面，解決城鎮建設中的公共服務和專項資金安排問題；在社會保障領域，重點解決農民進城后所面臨的養老、醫療、失業等問題。財政管理制度變遷，就是妥善處理城鎮建設中各級政府的職責與利益。
�。ㄈ┏擎偦c縣域經濟
辜勝阻提出依托縣城發展農村城鎮化的觀點：以縣城為中心推進農村城鎮化，以特色產業為支撐發展縣域工業化，以財政金融體制改革為基礎實現資金來源多元化，以回流創業為途徑解決人才瓶頸。
閆冠宇認為，縣域經濟發展與城鎮化建設是一個相互促進、相互制約的過程�？h域經濟發展可以加快城鎮化建設的進程；反過來，城鎮化的大力發展又可以推動縣域經濟的發展。一般來說，縣域經濟與城鎮化協調發展會受到地理區位、歷史文化、經濟社會、制度與體制、認識與觀念等因素的影響。因此，在縣域經濟與城鎮化建設協調發展的過程中必須克服上述因素；并且努力做到突出區域特色，充分利用區域比較優勢；實施龍頭帶動戰略，推進產業化經營；走新型工業化道路，加快農村工業化進程；大力發展民營經濟，確立民營經濟在縣域經濟和城鎮化中的主體地位；大力發展產業集群，實施集中和集約經營。
�。ㄋ模┏擎偦c新農村建設
城鎮化和新農村建設是驅動中國社會結構變革的兩個車輪。李炳坤指出，推進城鎮化絕不意味著可以放棄和忽視農村，而應當進一步關注和支持農村經濟社會發展。應當充分利用推進城鎮化這個寶貴機會，對農村面貌特別是農業產業布局進行革命性的改造，在建設現代化城市的同時建設現代化農村。
胡必亮提出，在城鄉區域協調發展的思想下，推進城鎮化發展與推進新農村建設在很大程度上是同一問題的兩個方面。城鎮化發展的推動力已經主要轉變為來自于農村的各種因素，如農村人口向城鎮的大規模遷移、農村資金不斷流入城鎮等，而不主要是城鎮本身的力量。新農村進一步發展的推動力也主要在于與城鎮化相關的因素，如城鎮工業的擴散、城鎮交通的延伸等，而不主要是農村本身的影響。
徐光平認為，協調推進新型城鎮化與新農村建設，首先要妥善解決好二者面臨的一系列重大問題，如遷村并居的推進問題、土地出讓收益的分配問題、新生代農民工的市民化問題、城鄉基本公共服務的均等化問題等；其次要深入研究二者協調推進的環境條件、動力機制和成功模式等；最后要重點探討二者協調推進的對策措施，以指導實踐工作。
城市化水平低。城市規模偏小，城市功能很不健全，基礎設施落后。小城鎮布局過于分散。小城鎮的生態環境沒有引起足夠的重視。城鎮化建設缺乏規劃，造成了資源的浪費。盲目追求規模。許多地方不考慮地區的實際，一味追求大規模，一方面造成人、財、物的損失和浪費，另一方面造成環境和生態的破壞。朱守銀說，中國農村城鎮化的主要矛盾已由開始的“低度城鎮化”即缺乏城鎮化支持的工業化轉向
“過度城鎮化”即缺乏工業化和規模人口支持的城鎮化。
周元、孫新章認為，城鎮化的快速發展特別是城市群的形成為推動經濟社會發展和增強國際競爭力發揮了重要作用。但與此同時，城鎮化也帶來了突出的可持續發展問題。主要表現在：人口過度膨脹，城市病集中爆發，經濟增長與宜居性背道而馳；城市面貌千篇一律，野蠻拆遷橫行，土地型資本運作難以持續；進城易，定居難，城鄉“二元社會”問題正演變為城市內定居群體與流動群體“二元社會”問題；城市間惡性競爭，產業同構，建立分工協作的機制任重道遠。基于此，提出未來推進我國城鎮化的對策思路：堅持積極發展小城市和小城鎮方針，緩解地域中心城市人口壓力；創新農村居民點用地管理制度，實現城鎮化與新農村建設的有機統一；加強城市規劃與管理的科學化，全力提升城市品位；建立跨區域城市協調機制，破解惡性競爭與產業同構困局；促進公共服務均等化，消除新老“二元社會”問題。
李佐軍等強調，中國高速推進的城鎮化是擴大內需、調整產業結構、推動經濟社會發展的強勁動力，但也帶來了嚴重的環境污染，并影響了整個生態環境。未來一個時期，中國城鎮化仍將快速推進，這將繼續給環境帶來巨大壓力。因此，必須加強中國城鎮化過程中的環境保護：在城市新區和新興城鎮執行更高環保標準，將環境保護要求納入舊城改造，遏制城鎮污染向農村擴散，努力降低基礎設施建設對生態環境的破壞，優化城鎮布局減少環境污染，加大環境基礎設施建設力度等。
王偉同的實證研究表明，中國城鎮化進程本身并沒有帶來居民社會福利水平的提高，相反甚至出現了阻礙居民福利改善的現象。這一結論表明，與民生福利相脫節的城鎮化道路，固化了原有的城鄉二元公共服務體制下的差異化福利分配結構，甚至阻礙了社會福利水平的提高，因而不利于中國經濟社會的和諧穩定與協調發展，需要對現有城鎮化道路加以反思。
肖金成認為，提高城鎮化質量，首先考慮的是解決戶籍問題。戶籍不僅僅是一個戶口本，而是附著在城市戶口上面的福利，這才是它的要義。戶籍問題的解決確實非常困難，但并不是不能解決問題，關鍵是讓農民工享受和所在城市居民同等的福利和保障。
第一大問題是勞動報酬�，F在
“農民工”與城市人同工卻不同酬，或者說農民工的勞動報酬過低。農民工為什么不把家庭接到城市來？是他沒有能力，掙的錢不足以養活家庭，所以報酬問題應該引起重視。第二個是福利問題，應和城市居民一樣。第三個就是保障問題，有很多人認為為農民工提供保障是天文數字，政府解決不了。其實不然，因為農民工的保障是自己為自己保障，是自己和所在企業在繳納社會保障金。三大問題解決了，進城農民就可以順其自然地成為真正的城市居民。
住房問題并非是農民進城的障礙。現在很多進城農民把自己的家屬也接到城里來了，買不起房子可以租房子，大房子租不起可以租小房子，總比兩地分居強�，F在確實存在進城農民租不到房子的問題，城市政府能否建一些廉租房面向進城農民出租，盡可能改善農民工的居住問題。這就是推進農業轉移人口市民化，從解決進城農民的福利和保障開始，最后解決其戶籍問題。
第二是農民工本地化。本地化不是讓農民到戶籍所在地的小城鎮去解決他的城鎮戶口，而是他在哪里就業，哪個地方的政府就應該為他提供福利、提供保障、提供各方面的待遇。現在很多農民工輸入地的政府不承擔這個責任，而把其推給農民工輸出地的政府，這是一個政策問題，是一個責任問題。農民工本地化的意義在于，在哪里打工他就為哪里做了貢獻，當地政府就應該給他提供各項公共服務，即各種福利，政府不能推卸這個責任。
第三是農民工家庭化。讓農民工一個人長期進城務工是不盡情理的，現在留守兒童受到重視，提出關心留守兒童，僅僅關心就夠嗎？現在還有留守婦女、留守老人。現在城市的空巢家庭有保障，有退休金，農村的農民沒有保障，沒有退休金，子女進了城，老了怎么辦？所以將來的留守老人就會成為農村很大的問題。不讓農民工全家進城，農民工就在老家建房，造成雙重占地。隨著城鎮化的推進，最終這些房子多數要放棄，這是一個巨大的浪費，這是政策失誤造成的。所以城市化問題，必須抓住農民進城的本質，解決農民工的問題，使農民工和他的家庭真正成為城市居民。
把這“三化”結合在一起，市民化、本地化、家庭化，才是真正的城市化或城鎮化。
宋健坤認為，城鎮化是中國第三次社會變革的標志。1949年至今，中國從國家制度建設方面經歷過兩次巨大的社會制度變革：第一次是建國初期，通過“要素體系聚合與創新階段”，實現了公私合營改造，初步建立起社會主義制度；第二次是改革開放以來30多年時間，是“要素體系開發與整合階段”，這段發展歷程豐富了國民生活，盤活了資源要素，初步解決了經濟發展的體制問題。
第三次社會變革，將以“實施城鎮化建設”為主題，其深刻內涵是中國將全面進入“要素體系創新與建立階段”。從現在即將開始的這一帶有深刻歷史進步意義的社會改造工程，預計需要推進至少30年時間以上。因為其充滿未知，又布滿荊棘，所以這將是中國未來所面臨的最為困難的發展時期。如果順利度過這一階段，中國將在新中國建國百年之前，按綜合國力邁入世界大國行列，按人均國民收入邁入中等發達國家水平。
“實施城鎮化建設”之所以被稱為第三次社會變革，是因為中國社會的進步，已經推進到必須通過改革來創新和完善社會制度的新階段。當今中國負載的壓力早已超負荷，必須通過大規模的社會制度創新來實現社會的公平與均衡發展。以提高農民生活質量為主題的城鎮化，首先，要彌補其歷史的欠賬：對居住、就業、教育、醫療衛生、養老、低收入群體補貼和失業救濟等均需追加投入，這從一定意義上講，今天的城鎮化是為了償還對農民過去的
“欠賬”；其次，要在制度上讓農民轉變身份，近2億農民生活在城鎮里卻沒有得到城鎮戶口及享有城鎮居民待遇，這樣的城鎮化實質是將農民利益“邊緣化”；其三，要還給農民一個公平的社會發展制度，由于歷史上
“剪刀差”的緣故造成“二元結構”社會至今，而今縱然利用“反哺”已不足以改變“二元結構”制度本身；此外，還由此帶來文化、習俗、觀念等一系列的 “斷崖式”的
“二元結構社會”，這為整個社會的公平發展埋下不穩定因素。
用“第三次社會變革”來形容即將展開的城鎮化建設并不為過，歷史無數次地告知后人，任何一次社會變革，都是“利益的再平衡”的集中爆發與“殘酷博弈”的過程體現。今天，年輕的中國農民在“拋家舍業”不惜“遺下”空巢老人而“躋身”城市的同時，預示著一場即將改變中國未來的深刻變革已經拉開序幕：一方是憑借強大資本實力“覬覦”廉價土地已久的“利益階層”，他們其中很大一部分人是改革的利益獲得者；另一方是幻想通過“土地換身份”來實現與城市人“同富貴”的農民們。兩者較力的矛盾爆發點將集中于
“利益交換的結果”：前者是想以最小的代價交換最大的成果；后者是想以僅有的“維系性命的土地要素”來交換“滋補未來新生活的全過程”，結果是不言而喻的。而雙方“殘酷博弈”的過程，將深刻體現出“政府的利益傾向”，而這正是這場變革所昭示出的深刻社會意義之所在。
站在這個高度看待城鎮化，中國的城鎮化建設是國家面向二十一世紀消除
“二元結構社會”的制度進步與創新實踐，是國家補齊中國廣大農民應得利益的歷史欠賬所實施的惠民工程，是國家著眼于中國社會的未來持久健康發展而實施的利益再平衡工程，是實現中國資源空間價值，即實現中國經濟社會總價值與國民個人總價值提升的國家工程。從這個意義出發，中國的城鎮化建設對于廣大發展中國家而言，更具有樹立表率和傳播價值觀的意義。
放眼看世界，今天的中國城鎮化建設具有世界意義。首先，對于處于低迷期的世界經濟而言，具有世界引擎的作用，它不僅代表投資方向，更預示巨大的市場商機；其次，對于提振長期萎靡不振的中國消費來講，其潛藏著巨大的消費動能，將起到支撐中國可持續發展的獨特作用。研究表明，中國經濟未來通過城鎮化的引擎拉動，將實現新增消費的年平均值為2．8萬億元，實現新增投資的年平均值為6．5萬億元，城市化貢獻率占GDP增加值的2．71％。城市化驅動率約為
38．5％。由此證明，城鎮化必將成為中國經濟發展的主要手段。這是其他任何產業都無法比擬的。
城鎮化建設不是刺激內需的權宜之計，更不應該成為利益階層“交換利益的平臺”。中國城鎮化建設的開始，標志著中國跨入第三次社會變革期。這需要中國的改革者們要有足夠的政治勇氣來掀起這場變革熱潮，需要中國的改革者們要有超凡的智慧來駕馭這場影響深遠的變革。