財政部公布數據顯示,11月份,全國財政收入同比增長21.9%,這是今年單月財政收入增速首次高過20%。但1—11月全國財政收入同比增長11.9%,增幅同比回落14.9個百分點。年初發布的中央和地方預算報告顯示,今年安排的全國財政預算支出為124300億元,而前11個月全國財政支出為104896億元,全國財政部門或將在12月完成突擊花掉約2萬億元財政預算支出的任務。 政府年底突擊花錢,已經成了周期性問題,每到年底輿論都會警覺起來,提前為突擊花錢打預防針,財政部也多次表態嚴厲禁止,但這個痼疾很難根除。今年以來經濟增速雖然放緩,但通過各種非稅收入,地方政府仍能實現財政收入的穩步增長,而且前一階段增速減緩而壓縮開支的壓力,將在這一階段集中釋放,年底政府突擊花錢的沖動將十分巨大。 遏制突擊花錢,靠年復一年地表態,難以產生實質性效果,突擊花錢源頭在預算編制問題。按照現行的基數預算模式,本年度的預算是以上年度決算為基數,在此基礎上增加一定數額,結余全部上繳。這樣一來,上一年的實際花錢數額,反而成了下一年申請預算的參照,上年度結余多少,下年度預算就扣減多少,節約了反而吃虧,為了保證來年的預算,當然會在年終大撒把,把這個編制預算的基數給抬上去。 以此來看,預算編制改革是必然,要通過預算編制改革,形成獎勵節約懲罰浪費的財政支出獎懲原則。從認識層面講,這一原則不具有什么爭議,每年年底各方也都是這么呼吁,但預算編制改革依賴于《預算法》,而《預算法》自2005年開始修正,就一再擱置,何時修訂出臺至今未明,《預算法》出不來,改預算編制也只能停留在理論層面。 《預算法》修訂的擱淺,本身反映出預算編制體系轉型之難,地方政府已鎖定了現行預算資金的分配機制,這是個自然而然的慣性軌道,而且中央和地方有著各自的財權、事權,地方不可能從宏觀層面去理解整個預算編制,想要讓地方形成節約意識,在預算編制改革進展難期的前提下,只能對政府花錢建立強有效的監督機制,對預算編制從嚴審批,對預算項目深入細化,對預算支出建立動態監管以及績效考核機制,間接地樹立起花錢有道的剛性。 需要明確,批判突擊花錢的前提,是擔心突擊亂花錢,如果錢花在了民生短板上,所謂突擊花錢就是個偽問題。目前的預算編制,很大程度上是相當模糊的,門類沒有細分,預算內容通常是幾個大的支出項目,政府因此具備了在年底突擊花錢的彈性;與此同時,各級人大對預算編制的監審功能沒有充分發揮,預算是否科學合理,是否具體清晰,缺乏權威的干預和認定;此外,政府預算支出有沒有花到點子上,花得有無效率,也沒有績效考評機制,對預算通過之后政府后續花錢缺乏動態的監管,給其不顧效率突擊花錢制造了機會。 部分項目從預算申報到資金到位要走流程,這些積壓到年底的支出沒什么問題;一些年底突擊花錢的項目,確實把錢花在了該花的地方,這些支出也沒什么問題,問題的關鍵是,那些類似政績工程、形象工程式的低效益乃至負效益支出,才是年底突擊花錢的病灶,而這些病灶的根源,還是權力問題,權力彈性過大,權力不夠透明,權力運行沒有納入程序軌道。
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