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    1. 堵住非稅收入泛濫的決口
      2012-10-26   作者:楊孟著(民建湖南省委參政議政委員會(huì)委員)  來源:證券時(shí)報(bào)
       
      【字號(hào)

        據(jù)財(cái)政部日前發(fā)布的各省份前三季度財(cái)政數(shù)據(jù)顯示,一些地方在稅收收入增長(zhǎng)乏力的情況下卻出現(xiàn)了非稅收入泛濫的異,F(xiàn)象。如:天津非稅收入增幅(54.75%)高出稅收收入增幅(10.86%)40多個(gè)百分點(diǎn);安徽非稅收入增幅(52.1%)高出稅收收入增幅(15.3%)30多個(gè)百分點(diǎn);廣東非稅收入增幅(25.89%)高出稅收收入增幅(8.15%)近18個(gè)百分點(diǎn)等等。
        隨著我國(guó)近期經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的適度下滑和房產(chǎn)調(diào)控政策的嚴(yán)厲出臺(tái),稅收收入呈現(xiàn)出逐月下降的趨勢(shì),這是可以理解的。但非稅收入一反常態(tài),從年初起就一路“高歌猛進(jìn)”,不得不讓人心生疑竇。

        透視:非稅收入泛濫的成因

        眾所周知,稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對(duì)納稅(費(fèi))人征收的一種政府性收入,兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應(yīng),也即政府組織非稅收入的多寡,會(huì)影響到組織稅收收入的多寡。在這種意義上,當(dāng)前稅收收入的下降也有非稅收入泛濫的一份“功勞”;同樣,非稅收入的泛濫也有稅收收入下降的一份“功勞”。
        從政府組織收入所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來考察,稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而同步增長(zhǎng),用稅收術(shù)語來說就是收入彈性原則。近期稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的適度下滑呈現(xiàn)出的下降趨勢(shì),反映的就是這個(gè)道理。這很好理解,盡管有非稅收入泛濫的一份“功勞”。
        那么,非稅收入泛濫的成因是什么呢?
        ——路徑“黏性”效應(yīng)。有學(xué)者利用向量自回歸模型(VAR),以預(yù)算外支出作為政府非稅收入的代理變量,對(duì)政府非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期均衡關(guān)系作了實(shí)證分析,結(jié)論是,政府非稅收入的使用對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期影響為正。也就是說,在假定其他因素不變的條件下,政府長(zhǎng)期組織非稅收入行為的結(jié)果,會(huì)顯著提高該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。
        ——路徑“剛性”效應(yīng)。長(zhǎng)期以來,在我國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中,無論是其指標(biāo)的選取,還是其權(quán)重的分配,一直都是偏重于以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)等為核心的數(shù)量性指標(biāo),自然而然地,地方政府官員的職務(wù)升遷也就與GDP為核心的數(shù)量指標(biāo)高度正相關(guān)了。
        可見,非稅收入逆市上漲是其路徑“黏性”和“剛性”效應(yīng)綜合作用和相互疊加放大的結(jié)果。也即是,非稅收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與官員職務(wù)升遷存在高度的正相關(guān)關(guān)系,誘致了地方政府官員非稅收入泛濫的行為動(dòng)機(jī)和傾向(征收“過頭稅”是政府行為在組織稅收收入中的體現(xiàn)形式)。有所不同的是,當(dāng)下的非稅收入泛濫與以往相比只是多了一個(gè)“導(dǎo)火索”——稅收收入快速下滑,和一個(gè)“加速器”——“替代”和“擠出”效應(yīng)。

        探源:非稅收入泛濫的形成機(jī)理

        分稅制不完善,成為制度性誘因。1994年的分稅制改革,中央政府沒有賦予地方政府一定的稅政管理權(quán),在這種情況下,中央政府與地方政府在財(cái)力與事權(quán)的劃分、界定和配置上日漸偏離正軌而走向“兩極化”,財(cái)力不斷上移和事權(quán)的不斷下移形成鮮明的對(duì)照。地方政府為了確保滿足各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的財(cái)力需要,不得不選擇采用了依靠公共權(quán)力通過非稅收入來籌集資金的平衡術(shù)。
        “利益部門化”被部門權(quán)力綁架,產(chǎn)生棘輪效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)中,長(zhǎng)期形成的“利益部門化”被部門權(quán)力綁架,結(jié)果是,有相當(dāng)一部分的非稅收入,其征收、使用和管理均由部門說了算。在這種體制下,非稅收入征收的多少與部門和個(gè)人的利益息息相關(guān),為維持和擴(kuò)大既得利益,不斷強(qiáng)化部門權(quán)力勢(shì)在必然。
        財(cái)政政策性投融資機(jī)制缺陷,形成倒逼機(jī)制。在國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目投資中,上級(jí)政府往往以“壓鍋米”的形式將部分資金隨同項(xiàng)目一并劃撥給地方政府,相關(guān)配套資金則由地方政府找米下鍋。為了使這些事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大項(xiàng)目盡快開工建設(shè),就必須開辟新的財(cái)源,籌措建設(shè)配套資金,為非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立形成倒逼機(jī)制。
        現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定,形成制度慣性。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等諸多法律法規(guī),均規(guī)定了名目繁多的非稅收入項(xiàng)目,這種由某些特定行業(yè)和專門領(lǐng)域法律法規(guī)來設(shè)定非稅收入項(xiàng)目的狀況,為地方政府巧立名目和“搭便車”收費(fèi)形成制度慣性。

        對(duì)策:堵住非稅收入泛濫的決口

        建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,賦予地方政府一定的稅政管理權(quán),逐步建立和完善地方稅體系,切除地方政府對(duì)非稅收入依賴的根源。同時(shí),還應(yīng)深化投融資體制改革,研究探索債券融資、資產(chǎn)證券化等政府融資方式,切斷新設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目籌資的動(dòng)機(jī)。
        研究制定《政府非稅收人征收管理法》,完善政府非稅收入管理法規(guī)制度體系,提高財(cái)稅政策的有效性和宏觀調(diào)控能力,規(guī)范政府收入行為,促進(jìn)收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)工作民主化、程序化和透明化,遏制非稅收入項(xiàng)目名目繁多,政出多門,多頭治理等問題。
        優(yōu)化調(diào)整非稅收入結(jié)構(gòu)。對(duì)于某些具有稅收性質(zhì)的政府性基金和附加收入,實(shí)行“費(fèi)改稅”,歸并到現(xiàn)有的稅種之中或開設(shè)新的稅種;對(duì)于不符合“費(fèi)改稅”要求,但有必要繼續(xù)保留的收費(fèi)項(xiàng)目,如各種證照收費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)、罰沒收入等項(xiàng)目,應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。
        規(guī)范非稅收入征收行為。在制度執(zhí)行層面,應(yīng)細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn),縮小彈性空間,公開征收信息,讓征收過程在陽(yáng)光下運(yùn)行。 

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