《經濟參考報》：十六大以來，土地在中國經濟發展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮化進程與土地息息相關，那么，這些年來我國的土地管理制度為中國經濟發展都發揮了哪些特殊作用？
劉守英：十年來，我國國內生產總值年均實際增長10.7%，經濟總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮化率快速提高，2011年超過50%，土地資源的有效保障，為經濟平穩快速發展提供了重要動力。土地資源的市場化配置改革功不可沒。
20世紀90年代末至今。中國經濟的高增長，靠高速的工業化和快速的城市化兩個引擎拉動，土地成為這兩個引擎的杠桿。地方政府通過低價征用農民土地，以創辦園區，通過土地的協議出讓，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業用地成本上升；與此同時，沿海發達地區，尤其是珠三角和長三角成為中國經濟高速成長的主角，這些地區大量集體建設用地進入市場，保證了農民以集體土地參與工業化進程。雙軌并行的工業化，支持了中國作為世界制造工廠的形成。
進入新世紀以后，中國城市化進程大大加快。面對城市建設的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對土地一級市場的掌控和經營性用地的市場化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資，促進國有土地從資源向資產以及資本轉化，推動了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進一步深化，尤其是2002年以后對經營性用地實行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統的生產和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數效應。一方面，土地的資本化，使地方政府財政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設資金，以商住用地出讓價格最大化來實現城市政府資金的平衡。另一方面，通過建立政府融資平臺，以政府財政信用為擔保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對城市基礎設施建設融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經濟建設提供了巨額土地增值收益，促進了城鎮化的快速發展。
《經濟參考報》：這種以地謀發展的模式在帶動經濟快速增長的同時，其弊端也日益顯現，不可持續。這種模式的問題主要體現在哪些方面，給中國經濟發展帶來了哪些風險？
劉守英：這些弊端在經濟上主要表現為，地方政府的經濟增長過于依賴土地；地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴張相關的建筑業、房地產業稅收；城市建設過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長方式，形成地方政府債務風險、中央銀行金融風險，也放大了宏觀經濟波動。
1997年以來，中國地方政府性債務規模逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%。國家審計署公布的債務余額為10.7萬億元債務余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標表示的公共部門債務(約相當于GDP的20%)和政策性金融機構發行的金融債券等(約相當于GDP的6%)，中國總體的公共部門債務率應在50%-55%。
地方債務的局部情況更不容樂觀，不均衡、不可持續的問題十分突出。2010年底，東部11個省(直轄市)和5個計劃單列市政府性債務余額53208.39億元，占全國總地方債務比49.65%；中部8個省政府性債務余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個省(自治區、直轄市)政府性債務余額29250.17億元，占27.29%。2010年底，中國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區，負債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。據審計署調查，2010年底除54個縣級政府之外，全部省級和市級政府以及絕大多數縣級政府均有政府負債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務為25473.51億元，占地方政府負有償還責任的債務額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會快速枯竭。
地方政府為了進行基礎設施建設，紛紛成立各類融資平臺，利用手中收儲的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲——土地抵押”循環。審計署調查結果表明，截至2010年底，融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務余額中，用于土地收儲的就有10208.83億元，占10.62%。
從地方政府性債務資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。
在決定中國宏觀經濟周期性波動的因素中，除了固定資產投資和貨幣供應量等變量外，土地供應和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國有建設用地增幅跟當年的名義固定資產投資增幅有比較一致的趨勢。如果當年的國有建設用地供應量減少，或者增幅下降過快，會導致下一年許多投資項目無法“落地”，固定資產投資增幅會受到很大影響。反過來，如果國有建設用地供應很充足，固定資產投資增幅會較快上升。
由于土地指標由中央政府控制，宏觀經濟過熱時期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會同時收緊“地根”，即減少全國的新增建設用地供應量，甚至采取“凍結批地”、“中止土地審批權”等行政性調控手段。同樣，宏觀經濟刺激階段，中央政府在采取擴張性貨幣政策的同時，還會放松“地根”，大幅增加新增建設用地的供給量。
從實施效果來看，土地參與宏觀調控事實上放大了宏觀經濟的波動性。1997年國家宣布在全國范圍內凍結供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設用地數量迅速上升，2001年全年批準新增建設用地是428萬畝，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現經濟過熱現象。
《經濟參考報》：在未來10年甚至更長的時間，中國仍將處于工業化、城市化快速發展階段。隨著工業化城鎮化的加速，土地利用也將進入農地非農化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發展的關系？
劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關系，事關社會穩定與和諧。必須推進土地制度改革，根本改變以地謀發展模式，促進經濟社會和諧發展。
第一，平等保護土地產權。構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，為保障土地財產權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財產權的公平補償，以被征地的市場價格進行補償為最終目標。尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權。
第二，確認不同主體土地平等進入權。以用途管制為唯一的準入制度。打破目前因城市和農村的區別，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策。制定城市增長線，明確土地國有的范圍為建成區。新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。
第三，重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。
第四，將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行，也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。
第五，規范國有土地出讓收益管理和監督使用。明確國有土地經營收益不能成為政府財政的當期盈余。專司土地經營的機構獲得的國有土地出讓收益，應進入與政府財政相分離的專門賬戶，由專門機構統一管理。土地出讓收益的使用應經過本級人民代表大會審批。
第六，進行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個發展階段土地在經濟和社會發展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經營者和政府之間的規則。改革土地財政，完善土地增值稅，規范土地融資機制，實現土地增值收益的公平分配，改土地漲價歸政府和開發商為歸社會。