央行公布行長周小川不久前在中國金融40人論壇上的講話時提出，中國今后若能建立地方政府債務體系，地方債應主要出售給當地居民，以構成對地方政府債務的約束。這個設想和建議指出了地方政府債務缺乏約束的問題，有助于促進國民參與地方治理的民主化進程。但在當前預算管理體制下，要將地方債主要出售給當地居民，還存在兩個體制性的“軟肋”：地方預算缺乏有效制約機制，來自中央政府的第三方監督存在軟約束。
　　我國憲法規定，人大有權“審查和批準國民經濟和社會發展計劃執行情況的報告”，但事實上地方人大在預算過程中發揮的作用相當有限。絕大多數稅種和稅率都是行政部門規定的，各級人大對政府預算的審議也是粗線條的，缺乏實質性控制，從而導致稅費名目繁多、結構混亂。特別是自1978年以來，“預算外”和“制度外”等非稅財政收入大規模上升。發達國家的稅收一般占公共收入的90%以上，其非稅收入占比很小。而非稅財政收入在我國地方卻名目多、規模大，有些非稅政收入被納入預算計劃，受預算法的控制；有些非稅政收入則屬于“預算外”收入，還有某些屬于“制度外”收入，幾乎不受任何法律約束。因而，地方預算在缺乏有效制約的情況下，非稅政收入不斷上升，其中又以預算外和制度外收入增長尤為迅猛。某些地方的非稅政收入占政府實際收入近60%，其中相當一部分屬于“亂收費”。
　　近幾年，各地以房地產價不斷上漲為機制增加地方土地出讓金等稅費，增加地方收入，這種非稅政收入雖被納入地方預算計劃，但由于預算的起草權完全由地方政府財政部門控制，地方人大難以有實質性控制；以城市基礎設施建設為主要投資項目的地方政府融資平臺，其設立、舉債規模和管理，也基本上未經過地方人大審批，地方人大對后續管理也往往缺乏參與和監督。在這種情形下，“地方債主要出售給當地居民”，不僅難于發揮解決地方政府債務軟約束的問題，可能還會成為不少地方盲目擴張預算的新途徑。
　　在我國，中央政府除了掌握和決定主要稅種和稅率，以及收入在中央與地方之間分配外，還掌握和決定主要貨幣、利率和信貸等金融政策，以興辦和掌管大型國有金融機構來配置全國金融資源在各地分布。“一行三會”則是中央政府處理中央與地方間財政金融關系的重要機構。“一行三會”的派出機構在地方政府與人大外，以相對獨立的第三方角色，代表中央政府監督地方政府預算活動關系。
　　據央行的不完全統計，2006年至2010年，各級國庫堵住財政部門各種違規業務114萬筆，涉及金額4441億元。但是，地方設置了許多財政專戶，有的地方財政專戶存儲的資金與國庫存儲的資金相當，從而使財政收支實質上繞開國庫單一賬戶，國庫事中監督變成事后審核，客觀上削弱了央行的監督職能。進而，地方財政的資產負債表難以準確，不透明，甚至混亂。這個局面不改變，“地方債售給當地居民”的約束作用，就會形同虛設。
　　目前地方政府舉債，大多數是通過融資平臺公司向銀行申請貸款或發行債券等方式，而其中多以金融辦的管理職能和手段進行的。如以行政手段干預其參股和控股金融機構；利用財政性存款、項目金融服務資格、財政補貼和稅收優惠等，對金融機構進行“誘導性”干預，甚至直接考核金融機構的貸款業務量。相關資料顯示，近年來全國所有省級政府、90.05％的市級政府和86.54％的縣級政府都舉借了債務，全國地方政府性債務85%左右來源于銀行貸款，地方政府性債務總額占地方綜合財力的比例達到97.7％，償債壓力很大，極易轉化為金融風險。
　　顯然，假若這兩個“軟肋”不解決，過于依賴金融市場的債券定價和風險評價機制，是難以通過“地方債售給當地居民”來約束地方政府的融資行為，也不能形成防范風險激勵機制，甚至可能釀成地方債務金融風險。因為“地方債售給當地居民”會成為一種攤派銷售機制。
　　筆者認為，真要想通過將地方債出售給當地居民約束地方政府債務，還需要從整體框架上做出調整，方才有效。
　　具體說來，需要盡快明確地方人大對地方預算的審查和監督權限，形成有效制約關系，完善地方人大決定預算的職責，增強實質性審查的力度。還需要完善經理國庫制度，進一步發揮中央政府第三方監督作用，建立完全的國庫單一賬戶制度，杜絕財政專戶，明確地方政府事權，減少各種非稅收入和預算收入。當然，還得盡快明確和規范地方政府的金融管理職責，通過立法明確和規范地方政府的金融管理職責，減少地方對金融事務的過度干預，盡快建立“一行三會”協調機制，加強其派出機構對管理金融事務的考核，要從政治經濟上減少對地方的依附性，增強其獨立性和自主性。推行地方財政綜合資產負債表公開制度，增加財政信息透明度。