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    1. 當(dāng)前中國保障性住房政策的困惑與不足
      2012-09-13   作者:易憲容(中國社會科學(xué)院金融研究所研究員)  來源:中國經(jīng)濟(jì)時報
       
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        易憲容

        最近中央政府對保障性住房的關(guān)注是無以復(fù)加了。國務(wù)院總理溫家寶8月31日在天津考察保障房建設(shè)時強(qiáng)調(diào),衡量安居工程進(jìn)展好壞、水平高低,不能只看開工數(shù),也不能只看竣工數(shù),而要看是否及時投入市場,解決群眾的迫切需求,質(zhì)量和服務(wù)群眾是否滿意。也就是說,保障性住房的建設(shè)不僅關(guān)系到民眾基本生活,而且也關(guān)系中國社會的穩(wěn)定。
        我們可以看到,從2009年起,國內(nèi)保障性住房體系建設(shè)就開始啟動。已有數(shù)據(jù)顯示,2009年至2011年年底,全國共開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障房2100多萬套,基本建成1100萬套。保障性住房覆蓋面從2008年不足4%提高到11%。而且從“十二五”規(guī)劃也可以看到,在此期間將新建保障性住房3600萬套,到2015年前,讓2.18億個城市家庭中的近五分之一,住上有政府補(bǔ)貼的住房。這個計劃看上去是很宏偉、很民生,應(yīng)該是解決當(dāng)前中國住房市場矛盾問題的好思路。不過,由于理論與政策準(zhǔn)備過于倉促,國內(nèi)保障性住房建設(shè)啟動這樣短的時間,所面臨的困惑與問題卻是不少。無論是溫總理強(qiáng)調(diào)的保障性住房及時入市還是李克強(qiáng)副總理所強(qiáng)調(diào)分配公平原則,都透露相應(yīng)的信息。
        對于當(dāng)前國內(nèi)保障性住房體系,從2009年以來,政府就下了決心,也有不少規(guī)劃,并通過責(zé)任制讓各地政府在落實建造。但是,由于對建立起科學(xué)規(guī)范的保障性住房體系沒有理論上與政策上的準(zhǔn)備,更沒有通過公共決策的方式來建立起現(xiàn)代保障性住房體系法律框架,從而使得在大造保障性住房其問題最終被暴露出來了。對于這些問題,我們可以從以下幾個角度來理解。
        首先,從世界的經(jīng)驗來看,現(xiàn)代保障性住房有狹義與廣義之分,如果不能把保障性住房的含義清楚界定,并用制度把這種含義來固化,那么要建立起公平公正的保障性住房體系就無從談起。一般來說,保障性住房的廣義性主要是指在現(xiàn)代文明社會,政府都有責(zé)任來保證每一個居民的基本居住權(quán)。居住權(quán)是天賦人權(quán)。要保證每一個居民的居住天賦人權(quán),各個國家所采取的方式不同。有計劃分配的方式,也有市場運(yùn)作的方式,更有計劃與市場兩者綜合使用的方式。
        但中國作為一個大國,作為一個市場經(jīng)濟(jì)國家,要保證每一個居民的基本居住權(quán),同樣也得通過市場方式來解決。盡管1998年中國住房制度大改革之后,開始是采取市場與計劃相結(jié)合的方式,但最終也得走向市場方式這條路。那么,采取市場的方式是什么意思?就是指多數(shù)居民的住房得通過市場交易的方式來解決。為了保證這一點,政府就得以此為宗旨出臺政策來保證每一個居民的基本居住權(quán)。比如把住房市場規(guī)定為一個消費者的市場,而不是賺錢炒作的工具。同時,對于個人住房的消費市場來說,政府還得在信貸、稅收等方面優(yōu)惠幫助居民進(jìn)入市場。比如,對消費性住房購買的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等。至于收入特別低或無收入者,政府則要提供給他們的基本居住條件。這就是保障性住房的廣義方面。
        至于保障性住房的狹義方面,就是指對社會上最低收入者或無收入者,如何通過政府建立廉租房等方式來保證他們的住房問題。在歐美國家,狹義的保障性住房所占的比重不會超過10%。因為,狹義保障性住房占的比重過高,或是政府沒有過大的財政能力做到這點,或是犧牲居民的基本住房福利條件。比如香港,盡管其人口只有700萬,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)及政府財政穩(wěn)健,但是由于保障性住房占比重過高,香港政府花了60年—70年時間,所建造的公屋居民都不好 (一般的香港居民居住條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上深圳居民),甚至當(dāng)前還有近20萬人處于十分惡劣的居住條件下。如果一個國家人口過多、政府財政力量有限等,而希望在短期內(nèi)來解決居民的基本條件是根本不可能的。這就是為何狹義的保障性住房范圍不可過大的原因所在。
        當(dāng)前中國的住房保障體系,既不是廣義的界定,也不是狹義上的安排,而是狹義上的過度擴(kuò)展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、財政資金撥付、住房生產(chǎn)程序、保障性住房分配及住房服務(wù)體系確立等問題,如果保障性住房的意義不清楚,那么在保障性住房運(yùn)作過程中就會遇到許多無法解決的困難與問題。
        其次,當(dāng)前大造保障性住房更多的是出于對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與穩(wěn)定房價的工具性考慮。也就是說,大造保障性住房不僅是一項民生工程,可解決更多的中低收民眾住房問題,而且可以填補(bǔ)商品房調(diào)整可能造成對GDP增長及關(guān)聯(lián)行業(yè)需求所造成的影響與沖擊。因為,就當(dāng)前中國住房市場來說,遏制住房投機(jī)投資,擠出房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)成為中央決策層的共識。但中央也肯定看到,當(dāng)房地產(chǎn)泡沫全面擠出時,不僅會影響房地產(chǎn)的投資與銷售,而且會影響房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)并導(dǎo)致這些行業(yè)產(chǎn)能過剩。而大造保障性住房不僅對遏制高房價有作用,而且可以消化擠出房地產(chǎn)泡沫之后過剩產(chǎn)能。正因為大造保障性住房具有這樣的工具性,也必然把生產(chǎn)保障性住房的計劃層層計劃分解生產(chǎn),而不針對各地情況靈活安排。在這種情況下,也容易造成一些地方生產(chǎn)保障性住房無效性。
        再次,由于建立保障性住房體系的法律安排上準(zhǔn)備不充分,這使得建造的保障性住房如何分配、這些分配規(guī)則又是由誰來制定等問題無法解決。可以說,由于保障性住房體系沒有建立公平公正的住房分配體系。多數(shù)地方建造的保障住房成了民從怨聲載道及社會矛盾與沖突的根源。
        我們可以看到,除上海、重慶等幾個城市在保障性住房分配上做得比較好之外,保障性住房分配不公各地可見。比如最近發(fā)生的福建廈門 (該地曾是保障性住房分配較為公平的城市,但后來隨著保障性住房越來越緊張,加上政府對分配干預(yù)),海南海口、湖北武漢、首都北京、河南項城等大中城市均暴露出保障房分配不公的現(xiàn)象,尤其以保障房公務(wù)員連號、娃娃申請保障房、經(jīng)適房搖號6連號等亂象層出不窮。
          可以說,當(dāng)前國內(nèi)保障性住房分配不公,不僅有未出臺制度性規(guī)則問題,更有政府對保障性住房分配參與與干預(yù)過多的問題,也有在高房價下保障性住房可以成為住房投機(jī)炒作者賺錢的工具。如果保障性住房是一種謀利的工具,而且有人預(yù)期可謀大利的工具,那么對保障性住房干預(yù)過深的權(quán)力豈能袖手旁觀?這些權(quán)力都會千方百計地分配占用更多的保障性住房。在這種情況下,本來是相當(dāng)分配不公平的保障性住房更會火上澆油,使保障性住房的分配不公推到極致。可以說,只要保障性住房是有利可圖,是可賺線的工具,那么對保障性住房嚴(yán)重干預(yù)的權(quán)力一定會過多謀取利益而讓保障性住房分配更為分配不公。
        所以對于當(dāng)前的保障性住房建造,不是建造了多少的問題,最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進(jìn)入廣大中低收入民眾手中;也不是建造多少保障性住房在民眾手中的問題,而是廣大民眾基本居住條件是不是改善了的問題。如果建造的保障性住房質(zhì)量不好,住房建造好之后,整個居住環(huán)境的服務(wù)體系沒有跟上,比如交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設(shè)施等是否確立,那么建造再多的保障性住房都意義不大。
        最后,當(dāng)前國內(nèi)保障性住房體系與引進(jìn)的發(fā)展模式有關(guān)。因為在當(dāng)前高房價下,85%的絕大多數(shù)居民無支付能力進(jìn)入商品住房市場,政府就希望建造更多的保障性住房來解決中低收入民眾的住房問題,甚至有人提出所謂的住房“雙軌制”。但實際上,這是香港與新加坡的住房市場發(fā)展模式 (香港住房模式是以犧牲絕大多數(shù)人的住房福利條件為代價的)。也就是說,香港與新加坡模式是中國大力建造保障性住房的學(xué)習(xí)思路。但是,我們想過沒有,香港與新加坡讓這個模式發(fā)展到今天這個樣子整整花了六七十年,而中國這樣一個大國在一二十年可以解決嗎(兩地人口分別為700萬與300萬,我們14億)?如果中國要達(dá)到這個宏觀目標(biāo),中國財政有沒有這種能力。如果財政沒有能力,資金又是從何而來?還有,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的中國,保障性住房建立是按人口分布進(jìn)行還是有哪種合理的標(biāo)準(zhǔn)?如果以人口來劃分,那么這種保障性住房對經(jīng)濟(jì)落后的三四線城市意義有多大?如果這些問題沒有弄清楚而來大造保障性住房,其結(jié)果是可想而知了。
        當(dāng)前國內(nèi)住房保障體系是取得了一定的成就,但是由于在理論上與法律安排上準(zhǔn)備不足,目前這種住房保障體系所面臨的困難與問題很多,如果這些條例規(guī)則安排不改善,不僅無法讓許多中低收入民眾分享到保障性住房成果,也無法達(dá)到保障性住房的工具性目的,反之會引起更多的社會問題。

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