在當(dāng)前中國的保障房政策框架以及研究討論中，規(guī)模巨大的流動(dòng)人口住房保障在很大程度上被忽略，這直接影響到城市化的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)的順利遷移和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，值得關(guān)注。
　　改革開放以來，大規(guī)模的流動(dòng)人口從內(nèi)陸遷移到沿海、從農(nóng)村遷移到城市，推動(dòng)了中國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程。盡管流動(dòng)人口對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化和消費(fèi)增長中發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色，但這種角色需要在恰當(dāng)?shù)恼�策推�?dòng)之下才有可能順利實(shí)現(xiàn)，而流動(dòng)人口的住房保障則是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
　　盡管決策者提出 “十二五”期間建設(shè)3600萬套保障房的規(guī)劃，使2015年保障房覆蓋率目標(biāo)達(dá)到20％，但在現(xiàn)有的各種保障房口徑中，無論是具有租賃性質(zhì)的廉租房、公租房，還是具有部分產(chǎn)權(quán)、可出售的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等均以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)之一。
　　2009年國家統(tǒng)計(jì)局專門針對(duì)新生代農(nóng)民工的一項(xiàng)微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在全部農(nóng)民工當(dāng)中，有37．4％住在單位宿舍，而80年代后的新一代流動(dòng)人口有43．9％的單位都會(huì)提供宿舍，住工地工棚的為8％。粗略觀察當(dāng)前流動(dòng)人口的住房結(jié)構(gòu)，可以看出問題及趨勢(shì)所在。
　　首先，隨著新一代流動(dòng)人口占據(jù)主體，住房需求結(jié)構(gòu)也正在發(fā)生顯著變化。
　　對(duì)比而言，老一代農(nóng)民工絕大多數(shù)在建筑業(yè)工作，工人隨工地而流動(dòng)，基本不產(chǎn)生穩(wěn)定的租房或購房需求。然而，當(dāng)新一代農(nóng)民工成為流動(dòng)人口的主導(dǎo)性力量，越來越多傾向于在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)工作，穩(wěn)定而有規(guī)律的作息時(shí)間使其產(chǎn)生日益增大的住房需求。
　　其次，新一代流動(dòng)人口正逐步進(jìn)入結(jié)婚高峰期，這預(yù)期將產(chǎn)生大量獨(dú)立租房和獨(dú)立購房的現(xiàn)實(shí)需求。從當(dāng)前的現(xiàn)狀情況來看，已經(jīng)結(jié)婚的新一代農(nóng)民工多數(shù)一同外出務(wù)工，這部分人群有65％居住在單位宿舍和獨(dú)立租住住房中，但只有2％的比例具有獨(dú)立購房能力。考慮到當(dāng)前15歲到24歲的新一代農(nóng)民工占比較大且將逐步進(jìn)入結(jié)婚高峰期，他們將產(chǎn)生較多的獨(dú)立租房和購房需求。
　　再次，跨省流動(dòng)人口比重下降，省內(nèi)縣外和鄉(xiāng)外縣內(nèi)流動(dòng)的比重上升，這意味著下一階段流動(dòng)人口的住房需求將主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)亍Ｔ?006年之后，中央一號(hào)文件提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，宏觀上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不斷推進(jìn)，政策上注重農(nóng)村勞動(dòng)力的就地就近轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)民工選擇回鄉(xiāng)就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)的就業(yè)比重近年來呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2009年和2010年的占比分別為30．0％和29．3％。
　　在評(píng)估現(xiàn)有流動(dòng)人口住房條件的基礎(chǔ)上，應(yīng)將流動(dòng)人口逐步納入現(xiàn)有保障住房體系架構(gòu)之中。基于總體的城市化推進(jìn)趨勢(shì)和區(qū)域發(fā)展格局，重點(diǎn)需要關(guān)注如下幾方面：
　　首先，適時(shí)明確將流動(dòng)人口納入到覆蓋范圍，形成“由租到售”的梯度住房消費(fèi)。流動(dòng)人口的住房消費(fèi)和收入成正比，伴隨著年齡、技術(shù)、工作經(jīng)驗(yàn)的積累，其對(duì)住房的消費(fèi)能力也將逐步提升，并逐步形成梯次消費(fèi)的臺(tái)階，大致上會(huì)形成“先租后買、先舊后新、先小后大”的梯次升級(jí)過程。因此，住房保障政策應(yīng)針對(duì)這種趨勢(shì)，逐階提供梯次消費(fèi)的多元化產(chǎn)品，讓流動(dòng)人口具有梯次消費(fèi)的多樣化選擇。
　　其次，近期的現(xiàn)實(shí)對(duì)策是要重點(diǎn)解決流動(dòng)人口的單位宿舍和租賃住房需求，且以市場原則為基礎(chǔ)，形成可自我循環(huán)的住房租賃體系。從目前調(diào)研了解的情況看，流動(dòng)人口的初級(jí)需求為租賃住房，考慮到當(dāng)前現(xiàn)實(shí)狀況是：流動(dòng)人口往往集中在回流城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，居住需求較為集中，可以考慮重點(diǎn)由當(dāng)?shù)卣�府�?guī)劃、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房。可以考慮兩種備選方案：當(dāng)?shù)卣�府免費(fèi)劃撥土地，由企業(yè)配建住房；配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設(shè)置一定的比例系數(shù)，加強(qiáng)市場自我運(yùn)營能力。
　　再次，流動(dòng)人口住房保障的長期目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)由居住權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，使之由城市的臨時(shí)居民變成永久居民，依據(jù)自愿原則先租后售。對(duì)流動(dòng)人口來說，真正意義上的城市化是將流動(dòng)人口變成城市永久居民。作為一個(gè)過渡性安排，可讓他們先行租賃公共住房，住滿一段時(shí)間后，由租戶自愿購買。
　　參照一些國際經(jīng)驗(yàn)，可供備選的方案是：當(dāng)?shù)卣�府拍賣土地給市場上的開發(fā)商，按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設(shè)，然后由開發(fā)商以公開市場價(jià)格出租或出售給流動(dòng)人口；政府將賣地所得以租賃補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼的形式，以樓面地價(jià)的水平返還給流動(dòng)人口；一旦流動(dòng)人口購買住房，就應(yīng)享有住房的全部產(chǎn)權(quán)，并且可以在市場公開轉(zhuǎn)讓或出售。關(guān)鍵是要形成一個(gè)有活力的保障房市場，使得流動(dòng)人口可以獲得城市化和土地升值的收益。
　　最后，將住房保障的責(zé)任權(quán)利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設(shè)定建設(shè)目標(biāo)。這是因?yàn)椋阂环矫嬷袊鴧^(qū)域廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當(dāng)?shù)貤l件設(shè)置住房保障標(biāo)準(zhǔn)，可以形成一個(gè)區(qū)域性住房市場，那么流動(dòng)人口就可以根據(jù)個(gè)人職業(yè)需要和各地發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)流動(dòng)，這樣可以避免香港公屋市場出現(xiàn)的所謂 “鎖定效應(yīng)”。另一方面，流動(dòng)人口未來可能會(huì)成為市縣區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭吸引的對(duì)象，由地方政府來推動(dòng)保障房，類似于一種市場競爭的方式吸引流動(dòng)人口，在這種格局之下，地方政府并不一定有動(dòng)力把土地推到高位，因?yàn)闀?huì)降低本地對(duì)產(chǎn)業(yè)的吸引力。