目前,已提交人大常委會審議的旅游法草案受到廣泛關注,引發行業和市場的一些爭議。綜合各媒體的相關報道,筆者認為,爭議焦點主要有六:一、對“旅游”定義過于寬泛;二、偏離市場經濟原則,政府對市場干涉過多;三、只有行政處罰,缺乏刑事處罰;四、旅游規劃的評價缺乏系統性約束;五、對政府行為的有效約束不足;六、在港澳特區的適用銜接問題未化解。 筆者認為,旅游法的根本屬性是境內(港澳臺除外)適用的產業組織政策法,其核心問題是處理好旅游產業規模經濟和競爭活力之間的矛盾,既要促進產業規模經濟效益提高,又要有效維護市場的積極競爭,通過協調旅游市場經濟規模和競爭效率,建立起法制化的市場秩序,取得現實可行的收益。 近10年來,我國旅游經濟發展很快,旅游投資規模較大,但是,市場經濟的旅游發展和行政部門管理之間存在矛盾,即自由準入、自由競爭和行業區域性壁壘間存在對立和矛盾;企業自主創新和政府行政主導相抵觸;旅游市場無序和旅游公共管理匱乏并存;對于企業和旅游者來說,缺乏法制化的權益保障,對于政府和企業來說,缺乏制度性的有效約束。雖然涉及旅游產業的法規、條例眾多,但是,根本性矛盾未化解,現在該草案出現爭議,根源還是這一根本性矛盾。
筆者認為,旅游法草案作為產業組織政策法,應以狹義的“旅游”為立法之本,應將旅游(消費)和旅行(空間移動)嚴格區分,須將政務會議、居民就醫等排除在外。 針對旅行社的違法行為,草案只規定行政處罰,缺少刑事處罰內容。而且,最重的處罰是20萬元以下的罰款;初犯的并處停業整頓,再犯的吊銷旅行社業務經營許可證和相關人員的導游證、領隊證。在客觀上,使得違法的成本較低。 草案中有關旅游規劃評價的部分,筆者認為應該委托給第三方組織主持規劃執行和綜合收益評價,并接受媒體和司法監督。 該法不適用于港澳特區和臺灣地區,這就迫切需要做好司法銜接工作。香港頻發的內地旅行團“零團費”事件的根本原因,是內地和港澳相關法律法規的規定不同,極個別不法從業者鉆了“一國兩制”法律的空子。 鑒于目前市場和行業對旅游法草案的一些爭議,相關修改工作比較復雜,筆者建議旅游法制定應密切結合大部制改革趨勢,鮮明地秉承市場經濟原則,切實保障旅游產業的市場化、法制化。旅游法頒布應該從嚴——嚴謹實用、可操作性第一;從準——精準按照市場經濟原則制定;從穩——適合時機、穩步審議,不急于求成,不“帶病”闖關。
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