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    1. 限制政府支出是告別土地財政的關鍵
      如何告別土地財政(下)
      2012-08-09   作者:黃小鵬  來源:證券時報
       
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        上一篇文章中,我們澄清了兩個基本事實:一、香港并不存在土地財政,至少以內地為參照系時,這一結論是成立的。內地的土地財政模式為全世界所獨有。二、兩者在土地運作模式上完全不同,推論下來,解決之道也應不同。
        導致房地產市場和土地市場波動的因素很多,有金融(貨幣信貸)層面因素,也有真實供求因素,在此我們僅聚焦于真實的供需問題。
        先看香港。最近20年香港樓市經歷了幾輪大漲大跌,每次大波動背后都對應著特定的貨幣金融環境,但不可否認的是,香港住房供應一直是偏緊張的。香港人均住房面積按內地標準約10平方米多點,比內地一線城市的20-40平方米低得多,也大大低于東京、新加坡等類似國際都市。因此,加大土地供應,建設更多住房是香港必須面對的切實問題。
        1997年前房價大漲,民間普遍呼吁政府多供地、多建房,但在隨后的房價暴跌中,這個聲音消失了,很多人特別是有房一族反對政府的“八萬五計劃”,而近幾年隨著房價大幅上漲,增加供應的呼聲再起,然而“一朝被蛇咬,十年怕井繩”,心有余悸的政府這次行動遲緩,結果招致社會不滿。
        在香港現行機制下,土地供應主要受有房一族和開發商兩大利益集團的牽制,最終的政策結果取決于有房者、無房者和開發商三者之間力量的博弈,賣地收入因素在這里倒顯得無足輕重。因此,要從根本上解決困擾香港市場的矛盾,關鍵點有二:一是不能讓開發商利益制約政府決策,這必須通過提升民主水平來實現;二是要擺脫有房一族的掣肘,從長遠發展規劃土地供應,但這又何其難!增加供應會抑制房價,使有房一族利益受損,特別是當很多家庭成為負資產時,增加供給的政策極不受歡迎,而上漲時雖然社會歡迎政府多供地,但受決策和執行時滯的影響,等形成有效供應時房價往往已進入下跌周期,社會幾乎無日不陷入對這一問題的爭端。
        如能避免上述兩個利益集團的牽制,科學調節供給,以香港城邦經濟特點,讓市民安居樂業其實難度并不大。但現實情況卻是,政府與居民、居民與開發商、有房者與無房者、不同代際人群之間有著層層疊疊的矛盾,紛擾無日不在。這也間接提醒我們,任何突出房地產金融屬性,居民熱衷于投資房地產而又缺乏高度成熟民主相配套的社會,都會出現十分棘手、幾乎是死結的利益沖突。
        在這些紛紛擾擾中,為何賣地收入因素一直是次要的?這與香港小政府有關。香港不僅政府規模小,負擔的社會保障也有限。而充當收入再分配功能的保障房制度因運營出色,政府也只負責投入土地(早期曾給予貸款資助),并不構成財政壓力。加上香港養老制度采取智利模式,政府沒有法定義務,正因為此,香港政府總體財政開支壓力較小。在以支定收情況下,即便政府有土地財源可開,它也不必像內地那樣兩眼放光盯著土地,無所不用其極地追求賣地收入。
        再看內地。盡管土地國有為政府提供了重要的潛在財源,但對土地采取何種態度,是高度依賴土地,拼了命地設法抬高地價,還是像香港那樣對這塊收入比較超然,取決于兩個因素:一是開支的規模,二是為開支融資的各種途徑的難易程度。
        如果開支規模受到限制,公共財政(稅收和非稅)收入能提供足夠融資的話,地方政府完全沒必要把土地視為命根子,但顯而易見這個前提并不成立。中國政府是個大政府,首先是人員規模和行政開支極大,約占總財政收入的1/4,在上世紀90年代的時候很多地方完全是“吃飯財政”,就是因為人浮于事,人頭費就把財政收入耗光了。其次,在政績模式和官員私利刺激下,一旦解決了吃飯問題,地方官員一定會產生大興土木的沖動。在不受民眾約束的經濟建設型政府這一定位下,地方政府開支的規模理論上趨向無窮大。
        而為開支提供融資的渠道無外乎三種:稅收、非稅收入、土地。稅收相對來說比較固定,彈性較小,非稅收入彈性大于稅收,最富想象力的當然是土地,土地賣多賣少,價格或高或低,直接決定當年政府日子好過還是難過。
        既然政府對開支有無窮的胃口,而為開支融資最有操作空間的又是土地,那么不擇手段拉高房價以最大化賣地收入就成為必然。我們看到,這些年抵制中央樓市調控成了地方政府的本能,而在創造住房“需求”方面也是花樣百出,比如有的把農村學校撤并,有的禁止農民正常自建房,目的都是制造“剛需”。
        土地運營本來是一個中性概念,與罪惡不是等號關系,賣地利潤用來城建配套,而基建改善抬高級差地租,房價上漲又使地價上升,這本來是一個良性循環,但這樣一個理想狀態因摻入了官員私利和短期政績機制而變異,地方政府在推高房價、推高地價過程中一定會陷入瘋狂的無節制狀態,也一定會導致泡沫和供應過剩。這種極端狀態以鄂爾多斯為代表,并遍布全國。內地房價狂升不像香港那樣對應著供應不足,相反卻對應著銷售量和供應量的巨幅上升,就是這種獨特的機制決定的。
        至此我們不難得出結論:限制政府支出、規范政府收入才是告別土地財政的關鍵。縮減人員減少行政開支,通過民主程序來決定年度經濟建設規模,只有滿足這兩點,轉入下一步討論,即如何尋找更穩定、更不易讓房價脫軌的替代性稅源(如房產稅)才是有價值的。只要開支不受約束,任何新稅源都會導致政府更大的奢侈浪費;只要收入不規范,就算政府無地可賣,也一定會在其他融資方式上動腦筋,比如征收過頭稅,搞亂收費、亂罰款、亂攤派等。
        在沒有土地財政的上世紀90年代,“三亂”成為一種普遍的現象,這種情況近些年由于土地財政的勃興而收斂,而近期由于賣地收入減少,這種混亂的現象有卷土重來之勢,最典型的即為近期東北某市的“大檢查”事件?梢哉f,土地財政與上世紀90年代困擾中國社會的“三亂”財政本質并無不同,都是權力不受約束環境下奪民之財的手段,其差異在于土地財政更迂回、更隱性、空間更大。
        在此,我們必須澄清一個流傳極廣但實屬錯誤的觀點,即土地財政乃因分稅制后地方財權事權不匹配的產物。1994年稅改之后,地方稅收占比大幅降低不錯,但財力向中央集中只是增強了中央 “抽肥補瘦”的調節能力,并沒有改變絕大部分收入最終回到各地這一局面,因為中央本級支出除國防、外交和中央行政支出等少數項目,其余均以轉移支付返回到了各地。例如,2011年全國公共財政收入10.4萬億元,地方本級收入雖然只有5.25萬億元,但加上中央稅收返還和轉移支付的4萬億,地方財政收入達到了9.25萬億,稅收超高增長最終回到了地方。地方直接收與中央先收再轉移,不同之處在于,前者用起來約束更少,更隨心所欲,更便于為官員或公務員群體謀私利,而后者常與特定用途掛鉤,剛性稍強。從這角度看,我們也不難理解地方在追求土地財政上的不竭的熱情了。
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