職業教育被公認為是與經濟建設關系最直接的教育，其中的中等職業教育還是高中階段教育不可或缺的重要組成部分。但我國目前中等職業教育結構、質量與社會需求不適應，投入不足、辦學條件較差，且無論是職教體系自身發展還是配套制度建設都存在較多障礙。針對這些障礙，在分析我國既有政策不足的基礎上，借鑒若干發達國家完善配套制度使職業教育充分發揮功能的主要經驗，建議從有限目標入手，分階段進行制度建設，加強中等職業教育與產業發展、就業制度以及普通高中教育、高等教育等方面的銜接。

　　從我國未來的產業發展需求和當前普及高中階段教育的條件和主要人群來看，大力發展中等職業教育是普及高中階段教育的主要出路。但是，目前兩方面的情況顯著影響了職業教育的真實市場需求：一是若干制度不完善，“腦體正掛”的程度較高，“藍領”、“白領”的待遇差別較大。二是職業教育辦學質量不高，人才培養特色不突出，而職業資格準入等相關配套制度不完善，導致職業教育在打造職業人才上的不可替代性沒有充分體現出來。為此，必須辨析中等職業教育的發展障礙，并進而提出促進其發展的配套制度建設方案。

　　我國中等職業教育面臨的問題與挑戰

　　現階段，我國中等職業教育面臨結構和質量與社會需求不適應、投入不足，辦學條件較差、職教體系被孤立，學生選擇職教缺少進路和退路等三個問題。
    近年來，我國職業教育近些年呈現出蓬勃發展的趨勢，尤其中等職業學校畢業生（以下簡稱中職生）的就業率在數字上超過了大學生。但是，從提供與產業轉型相適應的人力資源、從使勞動者群體提高收入并縮小收入差距的要求來看，當前職業教育仍存在如下突出問題：

　　結構、質量與社會需求不適應

　　中等職業教育培養的學生，在專業水平、能力結構以及實踐經驗等方面與企業等用人單位的需求存在一定程度的脫節現象，使中職生存在一定程度的就業難或就業質量不高（不對口就業、低層次就業、低收入就業、不穩定就業）的現象。同時，諸多企業也存在兩種“招工難”的現象：一方面，諸多制造業企業對有較高水平的技工求賢若渴；另一方面，許多技術含量較低的企業需要大量經過簡單培訓就可以上崗的普工，但目前的薪酬水平下卻招不到。這說明，目前職業教育培養的人才有“高不成、低不需”的尷尬，職業教育并未成為可靠且必需的就業通道。這種現象，也充分反映了中職的結構、質量與社會需求在某些方面不適應。

　　投入不足，辦學條件較差

    長期以行業辦學為主的中等職業教育，在1998年國有企業制度發生重大轉變后，沒能在投入機制上與時俱進：國家投入不足、社會力量參與受到諸多限制，造成中等職業教育投入不足、辦學條件較差，實訓等方面的教育質量得不到保證。后來國家雖然加大投入，但平均投入的做法也違背了職教發展的規律，民辦職業學校得到的支持不多，且職業學校的教師崗位也難以對人才構成較大吸引力，使得中等和高等職業學校相對普通教育的同層次學校而異，軟硬件條件都較差，相對培養職業人才的需要來說，這種差距更大。這種投入不足的現象，在農村中職校中表現得更為明顯，使得中等職業學校的軟硬件各方面出現了比義務教育更大的城鄉差距。

　　職教體系被孤立，學生選擇職教缺少進路和退路

　　目前，我國的職教和普教體系之間不是立交橋，職教是一種相對孤立的二流教育體系。這種教育體系不僅橫向上與其他體系的交流困難，就連職教體系自身縱向的交流也困難——對口招生都有嚴格的數量限制。按照我國現有規定，每年高職校的生源中來自中職生的比例不能超過其招生總數的5％，而中職生因為課程的差別絕大多數無力通過普通高考升入普通高校，即大多數中職生不能升學。這種局面，使學生在選擇后缺少“進路”和“退路”，即便有些學生愿意根據自己所長和愛好愿意選擇職教，也可能因為這是條單行線而打退堂鼓。另外，中等職業學校的課程設置專業化太明顯，缺少通識教育，這也使職教在知識經濟社會注重后期發展潛力的背景下缺乏吸引力。

　　從國際經驗看職業教育充分發揮功能的前提條件

　　從國際經驗看，職業教育發展較為成功的國家，普遍建有一整套相應的法律法規體系和配套制度作為切實的保障，且在這套制度下，不僅勞動者能充分參與現代化、能勝任產業結構升級的需要，總體來看不存在藍領收入低、收入不均問題。
　　德國“雙元制”職業教育需要企業主、工會、聯邦政府以及州政府四方的協調與合作，成為一個有機的整體。德國有工商業、手工業、服務業、農業和自由職業五大類行會（類似行業協會）負責管理各自的企業培訓。行會作為公共團體處于各州最高管理機關（經濟部或勞動部）的法律管轄之下。在企業培訓之前，學生必須與企業簽訂合法而有效的合同，實行在企業里學習實際操作和在職業學校里學習理論知識平行進行，是把教育體制和就業體制結合起來的“雙元制”。學習結束時要接受行業組織的統一考試，合格者獲歐盟各國都認可的畢業證書。在提供相應的人力資源上，其他教育對職業教育基本沒有替代性，這是因為有嚴格的職業資格準入制度。每個層次和類型的職業學校，施教過程都非常規范、嚴密。
　　日本、韓國的職教發展模式說明，如果加強行業和企業辦學，職教可以在提高勞動生產率方面發揮一定作用，但難以在擴大中等收入群體等方面發揮更重要的作用。日本的職業教育，真正有效的是與終身雇傭制相關聯的企業內職教，即各類企業所需要的技術工人，基本上都由企業招收高中畢業生（包括職高）自己進行培養。日本職教與其他教育體系的溝通較為順暢，沒有人為設置高職校對口招生比例限制。韓國在校企合作辦學上有一定成效，政府大力提倡職業學校與企業密切結合，把“產學合作”寫入《產業教育振興法》，并使之法制化；《職業教育促進法》又把學校教育與職業培訓聯系在一起。韓國的職業教育與其他體系的溝通也較為順暢。

　　與有限目標對應的分階段制度建設思路

　　當前，要做到使職教和普教之間形成“立交橋”，使選擇職教的學生有“退路”，下一步應在加強中等職業教育與普通高中教育、高等教育等方面的銜接，概括起來就是：理順、多予、少管。
　　考慮在我國發展的現實條件，必須承認：職業教育難以全面承擔提供與發展方式轉變的人力資源、解決收入過低和分配不均等社會問題的職責。如果相關前置條件能逐步解決，則未來職教可能會發揮更大作用。因此，只能在有限目標下提出分階段制度建設的主要思路：

　　當前針對職教自身發展問題的思路

　　我國目前進行職業教育發展相關制度改革，應該與產業發展、就業制度以及普通高中教育、高等教育等方面相銜接，包括：國家在支持職教發展方面應與工業的布局和結構相適應，改變平均投入尤其在縣縣平均投入的局面；在投入上使中等職業教育穩定成為高中階段教育的主體，并進一步使其成為普及高中階段教育的發展主體；加強職業教育與其他類型教育在學籍、課程等方面的互通，使職教和普教之間形成“立交橋”，使選擇職教的學生有“退路”，這樣才能使家長和學生敢于嘗試選擇職教，才能使鄙薄職教的觀念隨之慢慢產生轉變。

　　未來五年針對勞動力市場等配套制度建設的思路

　　發展中等職業教育，需要進一步加強其與產業發展、就業制度等方面的銜接。其中最重要的就是勞動力市場等配套制度建設。根據國際經驗和我國國情，可以從以下兩方面著力：一是，在企業制度以及用工制度變化后發展有利于職教的替代制度，加強協會等組織建設，使校企聯合辦學成為制度，使職業學校辦學能在社會各方面力量的支持下更加切合經濟發展的需要；二是，嚴格職業資格準入制度，使職業教育成為獲得體面的藍領工人崗位必需的職業通道，這樣才能使職教的作用得到承認、地位得到提高。

　　職教體系改革及促進其發展的統籌解決方案

　　職教體系改革與發展不僅涉及職業教育自身，還需要其他類型教育的政策配套。下一步應在加強中等職業教育與普通高中教育、高等教育等方面的銜接，概括起來就是：理順、多予、少管。
　　1．理順。逐步建立左右貫通、上下銜接、體現終身學習的職業教育體系，既理順教育部門內部關系（例如，高職從普通高等教育體系中脫離，回到職教體系），也理順教育部和勞動部門之間的關系（協調學歷證書和職業資格證書之間的關系，力爭實現單部門管理）。職教與普教學籍逐步實現互通，將職高、中專和“專升本”教育及勞動部門所屬的技校、技師學院的學籍和課程設置串聯起來，統一學歷教育與職業能力的評價測試標準，為各級各類教育學制、學分、證書等級間的相互溝通提供依據等。
　　2．多予。高等職業教育既涉及職業教育完整體系的建立，又關系到整個高等教育調整和改革，且普遍受到社會關注。因此，除了進一步加大對中等職業教育的財政投入外，考慮到其與高等教育等方面的銜接，近期可以考慮將本來用于中等職業教育的中央財政和省級財政資金切塊用于扶持高職學校發展；同時，在普通高等教育的科研、教學經費及其他專項經費中，切塊用于高職學校，切塊比例可根據高職學校發展情況逐年調整。高職發展了，既有利于促進職教體系自身的完善，也有利于拓寬中職向上與高等教育等銜接的渠道。
　　3．少管。具體包括在專業和課程設置、招生計劃、職稱評定、學費標準、融資渠道等方面的少管。取消在招生專業和教學計劃方面的審批，專業可根據社會需要設置并及時調整，教學計劃與課程設置由各校按照適應職業崗位群的職業能力和職業素質要求加以確定，確定后到教育行政管理部門備案即可。建立可與其他職稱體系配套換算的單獨職稱評審體系，加強對教師技能和工作經驗的要求，從而吸引更多企業專業技術人員中加入教師行列。（作者單位：國務院發展研究中心社會發展研究部）