國務院法制辦近日向社會公開征求《農業保險條例》的意見。總括起來，爭議較大的，是對農業保險“有國家補貼的商業保險”的定位。盡管國內外學者論證角度和理論依據不同，但研討結論卻一致：農業保險是政策性保險，純商業化經營難以為繼，必須由政府提供補貼才能實現持續經營，并求得社會總效用的最大化。
　　我們認為，農業保險“有國家補貼的商業保險”的定位，除了與國內外理論研究結論不符外，還存在以下三方面矛盾：
　　其一，與現有法律和中央一號文件矛盾。《農業法》第46條規定：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”2004年至2009年連續五年的中央一號文件均明確提到“政策性農業保險”的發展問題。
　　其二，容易造成補貼動因的矛盾。政府補貼農業保險是為了實現支持農業生產，穩定農民收入這個政策目標。但如果定位為“國家補貼的商業性保險”，而商業性保險以營利為目的，那么國家補貼農業保險的動因和最終目的豈不成了支持保險公司盈利？
　　其三，容易造成農業保險定價的矛盾。農業保險費率本身就因農業風險發生概率較高而令農民難以接受，國家因此才進行保費補貼以提高農民的支付能力和保險需求。如果定位為政策性保險，保險公司應以“保本微利”的原則厘定低費率。但如果定位為“國家補貼的商業性保險”，追求利潤最大化的保險公司厘定高費率就無可厚非。
　　將農業保險定位為“有國家補貼的商業保險”，可能是擔心政策性保險容易導致政府負擔太重。其實，這種顧慮可以通過合理界定政府職責而避免。
　　農業保險是政策性保險，需要政府的大力支持才可以持續經營，但“大力支持”并非財政兜底、親力親為、大包大攬。從很多農業保險發達國家的運營模式來看，政府在農業保險體系中的定位是制度供給者、財政支持者、協調推進者和經營主體培育者，而不是經營。
　　美國政策性農業保險機構——聯邦農作物保險公司不直接經營農業保險業務，而是代表政府提供保費補貼、經營管理費用補貼和再保險支持等。在國內農業保險試點中，有些地方政府與保險公司簽訂了“共保協議”，將政府納入農業保險的直接經營層面，與保險公司按照一定比例承擔賠償責任，或由政府對賠付責任兜底。這種職責定位容易使政府承擔太多風險責任，陷入沉重的財政負擔之中。相比而言，農業保險“北京模式”對政府職責的定位相對科學合理。政府不直接經營農業保險，只對超賠風險通過市場化機制承擔有限責任：賠付率160%以下的風險，由農業保險的承保公司承擔損失補償責任；賠付率在160%-300%的巨災風險，由政府出資購買再保險予以保障；賠付率在300%以上的農業巨災風險，由政府每年按照上年農業增加值的1％。提取巨災風險準備金保障。
　　政府在農業保險體系中不是“運動員”，而是“裁判員”，為各方經營主體制定“比賽規則”。例如，北京市政府為農業保險制訂了一系列制度規范，強化資金管理，規范經營行為，建立激勵機制，為政策性農業保險的開展營造了良好的制度環境。
　　北京市政府對政策性農業保險提供的財政支持有：保費補貼、經營管理費用補貼、再保險支持、農業巨災風險基金、補貼資金預撥機制、稅收優惠等等，體現了政府鮮明的農業保險財政支持者的角色定位。
　　在農業保險的協調推進方面，政府可以成立由農業、林業、財稅、民政和保險監督機構等組成的農業保險工作協調小組，協調農業保險推進過程中存在的各種關系和矛盾。另外，還應加大對農業保險的宣傳力度，提高農業生產經營者的保險意識。
　　目前，我國農業保險經營主體，主要有中國人保和中華聯合兩家全國性保險公司及上海安信、吉林安華等區域性農業保險公司等。與美國有17家保險公司經營政策性農業保險相比，農業保險經營主體太少，而不是太多；政府應是農業保險經營主體的培育者。農業保險需要適度競爭，而不是獨家壟斷。上海安信等幾家專業性農險公司盡管成立時間短，公司規模小，但由于農險業務占比較高，戰略層對農險業務高度重視，經營農險的積極性很高，技術實力也較強。例如，吉林安華自主研發的無人駕駛機航拍查勘技術，在農業保險領域內處于世界領先水平。政府應大力支持這些新興農險公司進入市場，對有些地區出現的農業保險惡性競爭現象則應通過劃定業務區域等方式予以疏導。
　　（作者馮文麗系河北經貿大學金融學院副院長，庹國柱系首都經貿大學農村保險研究所所長）