近日,黑龍江省氣象局對《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》做出了回應。《條例》備受爭議的地方在于,它將“氣候資源”界定為國有資源,而黑龍江氣象局的回應則是:《憲法》第九條規定,自然資源屬于國家所有,而根據《條例》對氣候資源的定義,氣候資源屬于自然資源,應歸國家所有。 這個回應在法理上站不住腳。《憲法》規定了自然資源為國家所有,但在法律列舉中,風能、太陽能等氣候資源沒有包含在其中。雖然《憲法》列舉礦藏、水流、森林等為自然資源,但這個“等”字不是個口袋,不能隨意做文章。氣候資源并非有形、有限的資源,它難以界定所有權。更何況,什么是自然資源,所有權如何界定,這也不是一部地方性法規可以輕易承擔的任務。 《條例》的用意,其實在于規范和規劃氣候資源的探測。氣候資源的探測以及將來的開采,將會對氣象乃至自然生態產生一定的影響,政府確有必要對之進行規范管理,管理工作則應由法律法規提供依據。同時,氣候資源的探測、開采,應確保因地制宜,開發、保護要兼顧,并與國家的能源規劃和環保工作保持協調,政府借助法律法規而予以規劃,也是合理的。但是,這些工作,是否意味著一定要首先界定出氣候資源的所有權,這很值得商榷。 當地氣象局一再強調,《條例》中提及的氣候資源“是指可被開發利用的氣候資源,而非直接利用的太陽光、風和空氣等。”這即是說,一定地區、技術、自然等綜合條件作用下,形成了一定的氣候環境,這種環境下的氣候資源可探測出新用途,可被規模化開發利用,具備新能源的價值,那么,它就成為了自然資源,必定是物有歸屬,不能隨意探測開發。但是,氣候資源在自然屬性上無法分割,通過區分氣候條件來界定所有權,有違常識。事實上,政府部門通過土地規劃、生產規劃、設施規劃等工作,可以實現氣候管理,但收歸所有權,不僅不必要,而且也不合理,甚至荒唐。 另外,界定氣候資源所有權,還隱含了一個較大的疑問。《憲法》列舉中的自然資源,屬國家所有,生產組織要開發和利用,必須通過行政審批獲得資質,被賦予使用權,而開采所得利益也將面臨著政府、企業、公眾之間如何分配的問題,最典型問題莫如資源稅的厘定。如果氣候資源被界定為國家所有的自然資源,它也必然面臨著這個問題,那么,探測氣候資源的組織不再是免費使用氣候資源,它要向政府申請“使用權”。原本,氣候資源的探測開采只需要備案,以服務于管理的需要,而一旦資源權屬歸于國家,探測開采就要通過行政審批——這不僅是管理的需要,更是一種對有限資源的控制手段,這又哪里能夠推進新能源的開發和利用? 該《條例》被稱為超前立法,贊譽者認為,氣候資源管理存在法律空白,黑龍江的地方性立法嘗試,可以填補這塊空白。但是,一部地方性法規所能做出的超前嘗試,應有它的界限。法律法規,既是工具,也具備價值導向,至少,基本的價值導向是不能隨便“超前”的。在這個意義上,我們要反思國家氣候開采利用方面的立法滯后,同時也要警惕地方立法尺度的超前。
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