深圳近日開(kāi)啟的土地管理制度改革，再次引起關(guān)注。從媒體報(bào)道以及深圳過(guò)去頒布的一系列規(guī)定看，從最初的土地國(guó)有化，消滅集體土地所有權(quán)，到今天在尊重原有農(nóng)民集體及個(gè)人土地占有的基礎(chǔ)上，通過(guò)在開(kāi)發(fā)中承認(rèn)原集體成員的土地權(quán)益，并在補(bǔ)辦手續(xù)后將之轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地使用權(quán)，最終消滅現(xiàn)有“國(guó)家-集體”或者說(shuō)“城市-農(nóng)村”二元分割的土地管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源在出讓土地使用權(quán)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和資源配置，深圳土地改革的路線(xiàn)圖已然形成。
　　其一，國(guó)有化。盤(pán)活存量土地，提高土地利用效率的根本條件是土地市場(chǎng)交易的形成，而市場(chǎng)交易本質(zhì)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，而非實(shí)物的交易。這需要建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)性土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為交易代碼，即明確交易什么。
　　對(duì)此，世界上有兩種體例，一個(gè)是大陸法系國(guó)家的所有權(quán)體系，即國(guó)家對(duì)土地的控制叫做主權(quán)，老百姓對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利被稱(chēng)為所有權(quán)。另一種是英美法系的土地使用權(quán)體系，即國(guó)家或國(guó)王擁有土地所有權(quán)，但所有權(quán)代表的公共權(quán)力，不得流轉(zhuǎn)，而老百姓的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)叫做保有權(quán)或使用權(quán)。無(wú)論何種方式，都意味著一點(diǎn)：即公共權(quán)力是國(guó)家的、全民的，不可交易的，因此神圣不可侵犯；但財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是個(gè)人的、允許進(jìn)入市場(chǎng)交易以配置資源。
　　這一結(jié)構(gòu)，說(shuō)白了就是“愷撒的給愷撒，人民的給人民”。國(guó)家和人民是契約關(guān)系，相互尊重，相互制約。而中國(guó)的問(wèn)題是，對(duì)國(guó)有土地，明顯以土地使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán)，采納的是英美體制。對(duì)集體土地，卻偏偏一方面視所有權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為征收的客體，另一方面卻又禁止土地所有權(quán)交易，剝奪了其財(cái)產(chǎn)內(nèi)核。視其為財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民個(gè)人的土地占有和使用就只能是次生的權(quán)利，必須仰仗集體的鼻息，方便國(guó)家借助村干部對(duì)土地的征收和對(duì)農(nóng)村資源的獲��；同時(shí)又抽空其財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵，剝奪集體的收益，以防止地方做大，強(qiáng)化國(guó)家控制。
　　因此，集體土地所有權(quán)是國(guó)家權(quán)力深入農(nóng)村，阻礙農(nóng)民個(gè)人土地權(quán)利成長(zhǎng)的橫膈。這一點(diǎn)，看一看集體土地所有權(quán)形成歷史，知道集體土地所有權(quán)是人民公社化、個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)被否定的結(jié)果，就很清楚了。
　　明確了這一點(diǎn)，再回頭看看深圳的土地國(guó)有化，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其并非對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》第五條的規(guī)定，原有農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人已建成使用的房屋和已獲批的建設(shè)用地，仍然繼續(xù)占有使用，除原有的山林地，和坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地被無(wú)償轉(zhuǎn)為國(guó)有外，原有村民和集體的建設(shè)用地權(quán)利并不受損。
　　因此，至少就原有的建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，所謂國(guó)有化，只是權(quán)利的轉(zhuǎn)制，而非土地的征收。這是深圳克服城鄉(xiāng)二元分割，實(shí)現(xiàn)土地在使用權(quán)基礎(chǔ)上的統(tǒng)一管理而進(jìn)行的一次嘗試。取消了集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主權(quán)化，使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律定位才真正被確立。
　　其二，統(tǒng)一土地使用權(quán)體系。農(nóng)民變成市民，原有集體土地使用權(quán)卻面臨納入何種國(guó)有土地使用權(quán)的問(wèn)題。劃撥？祖祖輩輩居住于此，房子又是自己蓋的，既不符合劃撥土地取得的條件，禁止轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)讓時(shí)必須補(bǔ)交出讓金，也都不符合農(nóng)民意愿。納入出讓土地使用權(quán)？雖可自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)�但期限限制和出讓金繳納怎么辦？
　　事情就這樣梗在那里。相關(guān)確權(quán)、登記工作一直無(wú)法進(jìn)行。如果說(shuō)土地城市化意味著資源利用效率必須提高，也就必須允許土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，可我們的法律偏偏還停留在農(nóng)村的原位：一戶(hù)一宅，禁止轉(zhuǎn)讓�？上�，法律能阻止確權(quán)，卻不能阻止老百姓蓋房和宅基地的私下交易，大量違章建筑于是應(yīng)運(yùn)而生。
　　為解決這一問(wèn)題，2001年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》規(guī)定，除嚴(yán)重違法，必須依法拆除的之外，對(duì)于農(nóng)民的土地占有權(quán)利，通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金，使之轉(zhuǎn)化為國(guó)有出讓土地使用權(quán)。同時(shí)，考慮土地占有的不同情況，對(duì)土地出讓金有全部或絕大部分的減免。
　　其中，最重要的是，深圳對(duì)歷史上非法轉(zhuǎn)讓的宅基地也給予了確權(quán)。對(duì)非原村民在原農(nóng)村用地紅線(xiàn)內(nèi)所建違法私房，由規(guī)劃國(guó)土資源部門(mén)按建筑面積每平方米處以100元以上150元以下罰款，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，建房者申請(qǐng)辦理確認(rèn)產(chǎn)權(quán)手續(xù)時(shí)，補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，出讓金按現(xiàn)行地價(jià)減免75%；原村民與非原村民合作所建違法私房，按照其各自所占份額分別處理。
　　2009年，深圳市人大制定的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，延續(xù)了上述2001年“若干規(guī)定”的基本精神。
　　當(dāng)然，將村民的土地使用權(quán)納入出讓土地使用權(quán)，有村民擔(dān)心可能會(huì)面臨所謂70年的問(wèn)題，但其實(shí)，住宅類(lèi)出讓土地使用權(quán)早已隨《物權(quán)法》自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定而變?yōu)槭聦?shí)上的永久。
　　其三，轉(zhuǎn)型的原則和路徑：在發(fā)展中尊重占有，適度房地分離。
　　從集體宅基地使用權(quán)，到出讓土地使用權(quán)，破而后立，但轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持對(duì)占有利益的尊重。土地占有不但是歷史，更是事實(shí)，也是客觀(guān)存在的經(jīng)濟(jì)利益，如果轉(zhuǎn)型罔顧土地占有，輕率拆除驅(qū)趕，勢(shì)必?fù)p害民生利益，也威脅社會(huì)穩(wěn)定。但真的依現(xiàn)狀確權(quán)，卻又于法無(wú)據(jù)，畢竟我們的土地法還在農(nóng)村原地未動(dòng)嘛！
　　于是，放過(guò)權(quán)利爭(zhēng)議，在城市更新中對(duì)既有土地占有利益給予承認(rèn)和救濟(jì)，借騰籠而換鳥(niǎo)，此其一也。實(shí)在不得不涉及權(quán)利又無(wú)法土地確權(quán)的，就先將房地分離，使土地限制的絆索不致傷害村民的房屋所有權(quán)，此之二也。這兩種做法，都回避了目前土地管理中僵化的強(qiáng)制性規(guī)定，在法律巨石的狹縫中尋找蜿蜒的突破。深圳，不容易！