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2012-05-29 作者:傅蔚岡(上海金融與法律研究院研究員) 來源:東方早報(bào)
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在5月22日召開的國土資源部第13次部長辦公會上,國土資源部部長徐紹史表示,要縮小征地范圍,控制征地規(guī)模,積極穩(wěn)妥推進(jìn)縮小范圍試點(diǎn)工作,讓明顯屬非公益性的用地退出征地范疇。 讓屬于非公益性的用地退出征地范疇,這當(dāng)然是一個(gè)值得歡迎的舉措。但問題是,目前的《土地管理法》中,并不存在通過非征地方式開辟建設(shè)用地的途徑。城市化所需要的建設(shè)用地只能從國有土地中獲得,農(nóng)民集體所有的土地?zé)o法直接成為建設(shè)用地,必須經(jīng)由政府之手通過“征收”的方式將土地所有權(quán)從集體變?yōu)閲校缓笤僖浴罢信膾臁钡仁侄螌⑦@些土地投入到各種不同的用途中。 《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”這意味著,政府壟斷了建設(shè)用地的一級市場,幾乎所有建設(shè)用地都必須取之于國有土地。 正是政府對于建設(shè)用地的壟斷,才使得所有矛盾都集中于政府——既然你壟斷了征地,那發(fā)生問題之后當(dāng)然得由你來承擔(dān)責(zé)任。大規(guī)模的官民糾紛也就伴隨這種供地模式產(chǎn)生,甚至有人認(rèn)為這是轉(zhuǎn)型時(shí)期最嚴(yán)重的社會問題。國土資源部要改革非公益用地的供地模式,當(dāng)然值得歡迎,但問題是,今后如何改?我們該如何看待《土地管理法》第43條的規(guī)定? 在我看來,改革建設(shè)用地供地模式的一個(gè)可選擇的辦法,就是把目前由政府壟斷一級市場的供應(yīng)模式改為由農(nóng)地的所有者向建設(shè)用地的需求者直接供應(yīng)。好處在于減少了交易成本,因?yàn)闇p少了政府征收這一環(huán)節(jié),就節(jié)約了很多基于征收產(chǎn)生的行政成本。同時(shí),這種建設(shè)用地的供應(yīng)模式也有利于集約用地:一個(gè)非常簡單的道理,隨著單位用地成本的提高,土地使用者的用地沖動就會受到遏制。 這個(gè)建議不僅在經(jīng)濟(jì)上劃算,在法律上也可行。《憲法》第10條只是規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”,但并沒有限制集體所有的土地的使用用途。在《土地管理法》第43條中,才有了“建設(shè)用地必須依法申請使用國有用地”的規(guī)定。但是,這樣禁止集體土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)是否與憲法的精神相一致?換句話說,建設(shè)土地是不是只存在于城市? 其實(shí),目前這種由政府統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地的模式也存有法律上的障礙。《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,這意味著征收和征用土地的前提必須是“公共利益”。實(shí)際情況是,并非所有征收都基于“公共利益”而產(chǎn)生,但新的國有土地的取得都基于征收。這意味著很多非“公共利益”用途的土地的取得方式在目前的法律上并沒有依據(jù)。 那么,何為公共利益呢?法律上沒有明確規(guī)定。不過《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條歸納了六種情形為“保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要”,分別是:“(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。” 如果以上六種情形就是屬于憲法和法律規(guī)定的公共利益,那么我們可以認(rèn)為目前非公益性建設(shè)用地的取得存在著嚴(yán)重的合法性危機(jī)。解決之道就是增加非公共利益建設(shè)用地的取得途徑,允許集體所有的土地成為建設(shè)用地,而不只是被征收成為國有土地之后方能成為建設(shè)用地。
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