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    1. 機場建設(shè)費改頭換面回避不了真問題
      2012-04-18   作者:張起淮(中國政法大學航空與空間法研究中心研究員)  來源:東方早報
       
        3月17日,財政部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》,并于4月1日正式實施。該辦法的頒布,標志著自1992年開始運行了20年,被公眾和專家頻頻質(zhì)疑的民航機場建設(shè)費制度“壽終正寢”,也表達出政府在此領(lǐng)域做出改革的積極決心。
        對比2004年財政部曾印發(fā)的《民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》,新的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)將費用征后使用的范圍從單純的機場基礎(chǔ)設(shè)施擴展至民航科教、研發(fā)、減排改造等方面。相比老規(guī)定“一半交民航局,一半流入各地方”的粗糙做法,《辦法》在一定程度上能夠有效利用資金,防止專項資金的流失,阻斷腐敗滋生的土壤。
        然而,《辦法》也許并不是人們想象中一副“包治百病”的良方,還存在著諸多不足。
        首先,《辦法》自身的性質(zhì)決定了它不能形成一套成熟航空發(fā)展基金的征收和運作系統(tǒng)。該《辦法》只是對于民航發(fā)展基金的總體性架構(gòu),并沒有配套規(guī)章、制度協(xié)調(diào)互動運行,這就容易造成該文件沒有實施標準從而被架空,不能實施的隱患;《辦法》第34條規(guī)定民航局“可以”制定具體的征收管理細則,而目前的狀況是除了《辦法》之外,一切和征收、管理、支配和監(jiān)察有關(guān)的配套規(guī)則處于“真空狀態(tài)”,這些實施細則涉及何領(lǐng)域、是否出臺、何時出臺在《辦法》中均未載明、規(guī)定。
        其次,《辦法》對于費用的征收標準的設(shè)定上,并沒有建立在科學的市場分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上,沒有從實際民航客運量變化、基礎(chǔ)建設(shè)硬性投資需要及其增長速度、節(jié)能減排等科研項目花費這些歷史數(shù)據(jù)分析上出發(fā)計算,而是僅僅簡單地延續(xù)了對于“國內(nèi)航線50元,國際航線90元,支線免征”的舊有征費設(shè)計標準。這就容易造成發(fā)展基金的實量、乘客經(jīng)濟承受范圍、民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程速度和需量之間失調(diào)和矛盾,可能引發(fā)基金利用等一系列問題,造成資金的浪費。
        最后,該《辦法》在其立法程序上也存在著或多或少的瑕疵,不得不面臨著法律效力上的“尷尬”處境。其一,縱觀我國《民用航空法》以及其他國家法律、行政法規(guī),并沒有一處提到“民航發(fā)展基金”,上位法的缺失使得該項“基金”成了無源之水,無根之木。其二,“基金”的性質(zhì)尚沒有一個明確的定義,是屬于稅收還是屬于行政事業(yè)性收費還缺乏官方明確的說法。根據(jù)《立法法》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定,征費和稅收種類的設(shè)置由法律、行政法規(guī)調(diào)整,財政部是否有權(quán)設(shè)立新的稅收、征費種類是值得質(zhì)疑的。
        從剛頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中,我們誠然看到了政府有關(guān)部門的努力和所作出的改進、調(diào)整。其實公眾關(guān)心的不是它叫什么,它的名頭是什么(機場建設(shè)費還是民航發(fā)展基金),重要的是能否做到合理征收、分配,善于運用,使其成為支持我國航空業(yè)發(fā)展的一份力量,讓公眾真正得到實惠;公開實施流程、賬目及資金投入成果,把基金的征收、管理、分配和審計放置在社會公眾的“透明視野”監(jiān)督之下,讓老百姓了解民航發(fā)展基金、真正愿意繳納基金,這才是衡量這項制度設(shè)立和運行的根本基礎(chǔ)。
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