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    1. 更好的“免費午餐”必須面對的問題
      2012-04-17   作者:劉遠(yuǎn)舉(上海金融與法律研究院項目研究員)  來源:東方早報
       
        關(guān)于政府推行的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生“免費午餐”項目中出現(xiàn)的種種問題,我曾撰文提出,把免費午餐的基礎(chǔ)建立在血親之愛的基礎(chǔ)上,把錢發(fā)給家長,用老師、學(xué)校的力量去監(jiān)管親情,而不是用不穩(wěn)定的自愿者去監(jiān)管無愛的行政。雖然有農(nóng)民工外出打工的現(xiàn)實,但既然現(xiàn)在中國的農(nóng)村還能給全國人民提供糧食,那么把錢直接分發(fā)給家長后,他們肯定也有時間解決自己孩子、孫子的午飯。發(fā)放統(tǒng)一飯盒,學(xué)生攜帶便當(dāng),學(xué)校提供統(tǒng)一的冷藏、加熱設(shè)備,老師和學(xué)校監(jiān)督查看學(xué)生的午飯內(nèi)容,這樣做既避免了把雞蛋放入一個籃子里,避免食品安全問題,也可利用家長的無償勞動,實際增加午餐的投入。對于無法提供合格午餐的少數(shù)家長則可由學(xué)校接管。
        對這種看法,不少人贊同,但也有人反對。民間免費午餐項目的發(fā)起者鄧飛先生在微博上做出了回應(yīng)。他說,經(jīng)濟學(xué)家不知道的是,農(nóng)村有5800萬父母棄家打工。對于鄧飛先生,我是充滿崇敬之情的。但我也不免覺得,一個“棄”字,顯示出鄧飛先生對于農(nóng)民工父母背井離鄉(xiāng)打工的某種“何不食肉糜”式的道德優(yōu)越感。更重要的是,這似乎是現(xiàn)在“免費午餐”項目的最大的假設(shè),即,不相信農(nóng)村兒童的父母、叔伯、爺爺奶奶。
        從鄧飛先生的微博,以及相關(guān)評論來看,大多數(shù)人普遍相信制度而不相信人性。這種態(tài)度,可以說是一個進(jìn)步,但如果順著螺旋上升的事物發(fā)展規(guī)律來看,他們還可朝前一步:制度并不能自動實現(xiàn)自身,它必然由人來實現(xiàn),建立在人性之上。制度需要人性的接口。人性有善有惡,制度因其本身的性質(zhì),可以分別接在人性之善和人性之惡上。
        在有原罪文化傳統(tǒng)的西方社會中,監(jiān)督的制度、組織的制度顯然是建立在人性惡這個假設(shè)之上的。最顯著的例子就是多黨制和三權(quán)分立,畢竟,兩個魔鬼的撕咬好過一個天使自身,惡意的媒體監(jiān)督也可淘汰社會的虛偽和丑惡。但同在西方社會,執(zhí)行的制度和個體相關(guān)的制度卻是建立在人性善的前提上的,或者說是充分相信個體最有動力,也最有效率改善自身福利。
        比如,國外的個稅退稅制度,澳大利亞的奶粉補貼制度,都是直接退給家庭稅金,因為這種直接執(zhí)行的制度,建立在人性善的認(rèn)知基礎(chǔ)上,效率更高、福利改善更有效。簡單地說,減稅好過增稅后再發(fā)補貼。
        但在中國,事情多相反,人們不相信個人、家庭自我改善的本能,而把改善個體福利的具體措施、制度建立在人性惡的接口上。為了改善他們的福利,就通過組織去完成。于是,增稅,再發(fā)放補貼;征農(nóng)民的地,再修廉租房。而具體執(zhí)行的組織,卻被認(rèn)定為“高效、廉潔、全心全意提供服務(wù)”,這無疑建立在人性善的假設(shè)上。“免費午餐”項目的問題,正源于此。
        當(dāng)然,這并不是說“免費午餐”這種補貼形式有問題,畢竟這里面多數(shù)是轉(zhuǎn)移支付性質(zhì),但問題在于對家長嚴(yán)防死守的態(tài)度是否正確?一個事情,在回答怎么辦之前,必然先需要回答“是什么”,在規(guī)范之前,必然是實證。
        我覺得,“免費午餐”項目必須面對三個方面的問題:
        第一,受助者是什么樣的。受助者的家庭結(jié)構(gòu)如何,缺少的是資金還是時間,在多少程度上會因其他原因挪用免費午餐的補貼?這種挪用的動機有多強,是否因為挪用被剝奪享受補貼的權(quán)利也在所不惜?
        第二,執(zhí)行者是什么樣的。學(xué)校的結(jié)構(gòu)如何?學(xué)校的學(xué)生人數(shù)分布如何?在這個分布情況的基礎(chǔ)上,建立食堂的效率如何,成本如何,是否合算?基層政府的效率如何,清廉程度如何?食堂人員構(gòu)成如何?
        第三,監(jiān)督者是什么樣的。志愿者的來源如何,平均能參與多久?如何能避免所有組織都存在的擴大自身預(yù)算沖動的傾向?
        工欲善其事,必先利其器。我是學(xué)技術(shù)經(jīng)濟的,對于一個每年由中央政府投入160億元的項目,如果是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),那么前期調(diào)研會占到整個投資的相當(dāng)一部分。這不但能研究項目是否可行,也可提前識別建設(shè)、營運期間的風(fēng)險,避免風(fēng)險、提高效率。對于“免費午餐”項目來說,即使投入一億元(0.6%)來進(jìn)行這調(diào)研,如果能稍微提高整個項目的效率,比如提高1%,也是投入大于產(chǎn)出的。
        回答這些問題,不必害怕說出政治不正確的話,比如:“農(nóng)村父母、祖父母普遍存在對孩子健康短視的傾向;由于重男輕女的存在,如發(fā)放免費午餐的資金到家長手中,即使在老師和學(xué)校的監(jiān)督下不能挪用給兒子,家長也會實質(zhì)上拒絕,仍不給女兒做好午餐。”這種實證研究并不做價值判斷,只需要去了解情況。
        中國地大物博、風(fēng)俗各異,經(jīng)濟情況差異巨大,現(xiàn)實殘酷而多變,但無論如何,總有一個主線。把握這個主線,并在各級政府配合下,有了清晰的認(rèn)識之后,顯然才能把事情做得更好,而不是在不斷試錯中前進(jìn)。試錯雖然有價值,但既然有清晰的各級政府,有社會學(xué)者、非政府組織的參與,利用現(xiàn)成數(shù)據(jù),或以田野調(diào)查的方式收集情況,在清晰回答了“是什么”之后,我們不難找出“怎么辦”!
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