農業(yè)興則百業(yè)興，農民富則社會富，農村穩(wěn)則社會穩(wěn)。溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，要更加重視農業(yè)現代化。必須堅持把解決好“三農”問題作為各項工作的重中之重，進一步加大強農惠農富農政策力度，鞏固和發(fā)展農業(yè)農村好形勢。就此，中國經濟時報記者日前專訪了國務院發(fā)展研究中心研究員程國強。
中國經濟時報：２０１１年，我國糧食總產量達到５７１２１萬噸，比２０１０年增產２４７３萬噸，實現了連續(xù)８年增長，達到了２０２０年糧食產能規(guī)劃水平。即便如此，我國糧食供應仍處于緊平衡狀態(tài)。這些年糧食發(fā)展的道路也表明，我國的糧食生產保障能力還比較脆弱，面臨的形勢依然不容樂觀。正因為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出，要落實好“米袋子”省長負責制，保障主要農產品供給。對此，你是怎么理解的？
程國強：確保農產品有效供給是我國農業(yè)發(fā)展的長期任務，更是當前應對國內外復雜形勢、確保“穩(wěn)中求進”大局的基礎支撐。必須千方百計保障糧食生產不滑坡、保持農產品價格不大起大落。但是，在糧食“八連增”的高基數背景下，保持糧食繼續(xù)增產的難度越來越大，糧食生產出現滑坡的風險日益上升。
我國糧食生產“八連增”的經驗表明，實現糧食生產穩(wěn)定發(fā)展，必須“政策好、人努力、天幫忙”，而“政策好”是其中的關鍵。只有有效的政策支持和激勵，才能充分調動農民糧食生產的積極性、真正做到穩(wěn)定糧食種植面積，確保糧食生產穩(wěn)定發(fā)展。為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出，要“穩(wěn)定糧食種植面積”，“農業(yè)補貼要繼續(xù)增加總量，提高標準，擴大范圍，完善機制”，“繼續(xù)提高糧食最低收購價”。
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創(chuàng)新完善農業(yè)支持政策機制迫在眉睫 |
中國經濟時報：“政策好”是我國糧食生產實現八連增的關鍵。但是，許多代表反映，目前糧價上漲跑不過農資價格上漲，種糧的利潤空間越來越小，現有農業(yè)支持政策力度還不夠，政策效果也不像原來那么明顯，難以繼續(xù)保護和調動農民種糧積極性。對此，你有什么建議？
程國強：進入新世紀以來，中央先后出臺實施了糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼等一系列支持農業(yè)的政策措施，基本形成了以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業(yè)支持政策框架體系，為這些年保持糧食生產穩(wěn)定發(fā)展、促進農民持續(xù)增收發(fā)揮重要而關鍵的作用。
但是，近年來，一些政策措施的效果出現邊際效應遞減趨勢，個別政策在實際執(zhí)行過程中，改變了政策設計初衷，由過去支持提高農民種糧積極性、鼓勵糧食生產，轉變?yōu)閱渭兊霓r民收入支持措施，政策效能趨于弱化。還有的政策在實施操作上也有較大完善的空間，目前已出現糧食市場政策化趨向逐步增強等問題。
我認為，目前的農業(yè)支持政策措施經過８－９年的實施，確實到了需要進一步調整完善的階段。否則，很難在新形勢下保護調動農民種糧積極性，保持糧食生產穩(wěn)定發(fā)展。特別是，要根據農業(yè)發(fā)展的新形勢和新要求，抓緊創(chuàng)新政策機制，進一步增強政策的針對性、指向性和有效性，探索提高農民種糧積極性，增強農產品供給保障能力的新思路、新方式和新舉措。
中國經濟時報：當前，確實存在政策效能弱化問題，一些政策未有效發(fā)揮提高農民種糧積極性作用。在下一步政策制定過程中，應該注意什么？
程國強：最基本的，要把握一點，必須明確現階段我國農業(yè)支持政策的核心目標是“保供給、促增收”。其中，保障糧食安全，確保主要農產品基本供給，是我國農業(yè)現代化建設不可逾越的歷史任務，是保持國民經濟健康持續(xù)穩(wěn)定運行的戰(zhàn)略需要。在今后相當長的時期內，耕地、淡水等農業(yè)資源對糧食生產的約束日益增強，種糧比較效益持續(xù)降低，調動農民生產積極性難度越來越大，促進糧食生產穩(wěn)步發(fā)展、保障糧食供求平衡的任務更加艱巨。因此，必須把確保糧食等主要農產品基本供給，作為現階段和今后相當長時期內我國農業(yè)政策的首要目標。
中國經濟時報：記得你以前的研究報告曾經提到過，目前我國農業(yè)的基礎仍然十分薄弱，需要支持補貼的領域和環(huán)節(jié)較多。目前要實現“保供給”目標，需要有巨額財政資金的支持。但現階段我國的國力財力相對有限，政府財力還不能完全承擔這些資金需求。那么，創(chuàng)新完善農業(yè)支持政策機制，需有怎樣的考慮？
程國強：在現階段我國財力有限的條件下，創(chuàng)新農業(yè)政策新機制，需要把握好四點：一是“量力而行、循序漸進”。即必須從我國的基本國情出發(fā)，立足當前、著眼長遠，量力而行、盡力而為、循序漸進，建立穩(wěn)步增長的農業(yè)補貼投入機制。二是“明確指向、突出重點”。即要緊緊圍繞保障糧食安全、增加農民收入和發(fā)展現代農業(yè)的關鍵任務，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，把有限的農業(yè)補貼政策資源集中使用到重點品種、重點地區(qū)和關鍵環(huán)節(jié)。三是“市場導向、遵循規(guī)則”。即選擇支持政策措施，要以市場化為導向，注重充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性調節(jié)作用，適應市場規(guī)律，一般產品主要靠市場調節(jié)，重點產品也應盡量減少市場干預和扭曲。要根據ＷＴＯ規(guī)則和我國的承諾，確保補貼總量、支持結構和政策措施符合ＷＴＯ規(guī)則要求。四是“協調配套、提高效能”。即要注重整合支農政策，發(fā)揮價格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能；統(tǒng)籌利用信貸、保險等機制，通過分工組合、功能互補，發(fā)揮政策的組合效應和規(guī)模效益。
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農業(yè)支持政策應向重點品種和重點地區(qū)傾斜 |
中國經濟時報：現階段加大農業(yè)支持政策力度，必須量力而行、突出重點，具體應如何做？
程國強：一是必須重點支持事關國家糧食安全的重要農產品，其中包括作為口糧直接消費的小麥、水稻等糧食品種。特別是，要根據水稻供需關系趨緊的新形勢，在現有支持措施基礎上，研究建立專門針對水稻的補貼支持新機制。
二是必須明確政策的地域指向，重點支持資源條件好、生產規(guī)模大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的農產品主產區(qū)，調動主產區(qū)重農抓糧的積極性，夯實國家糧食安全的基礎。
三是針對提高農產品單產、品質和產能，調動農民積極性等關鍵環(huán)節(jié)，采取指向明確、針對性強的支持措施，提高政策實施效率。如進一步完善良種推廣補貼、農資綜合補貼等。
中國經濟時報：在日前召開的全國“兩會”上，全國政協委員、國家雜交水稻工程技術研究中心主任袁隆平建議，對糧食收購價在現有基礎上每斤提高０．３元—０．５元，而不是每斤僅提高３分５分錢。你認為應該怎樣完善糧食價格支持政策？
程國強：實踐證明，目前實施的糧食最低收購價，是現階段我國支持糧食生產最有效的措施之一，是一項基本政策機制。最低收購價確實有較大的上調空間，但要根據居民消費習慣、農業(yè)生產成本、供需結構、國內國際比價等新形勢，采取“小步、穩(wěn)漲”策略，最大限度保護農民種糧利益。但最低收購價在政策執(zhí)行操作上有較大的完善空間。最突出的，就是要防止形成糧食市場的政策化問題。可考慮在最低收購價格高出國際市場一定水平后，鎖定價格水平，探索實行與農民種植面積或產量掛鉤的直接補貼等措施。
需要重視的是，由于大豆、油菜籽國內供需缺口較大，對外開放度高，進口依賴嚴重，現行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限，難以有效保護農民利益。因此，要探索研究對東北主產區(qū)的大豆、長江中下游等主產區(qū)的油菜籽差價補貼措施。亦即，政府預先確定大豆、油菜籽的目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，按兩者之間的差價給予農民補貼；若市場價格高于目標價格，則不啟動該政策。
中國經濟時報：此外，袁隆平認為，現在的種糧補貼政策是按田畝為單位計算的，高產田與低產田沒有差別，甚至拋荒田也能得到補貼，很不合理。他不但建議按農民賣給國家的糧食數量進行補貼，甚至還說可以把補貼石油的錢用來補農民，補糧價。對此，你有什么建議？
程國強：確實，目前糧食直補等補貼政策，已經由過去支持提高農民種糧積極性、鼓勵糧食生產，轉變?yōu)閱渭兊霓r民收入支持措施，其生產支持的效能已基本終結。因此，需要創(chuàng)新補貼機制，設計具有針對性、指向性和有效性的補貼新辦法、新方式。
首先，對今后新增加的直接補貼，要建立與農民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關鍵是，抓緊建立“農業(yè)補貼基礎信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。有關部門應充分應用衛(wèi)星遙感等現代信息技術，結合農戶承包地登記、確權及農業(yè)普查等工作，率先在糧食主產區(qū)建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補貼、農業(yè)保險、糧食估產等工作奠定技術基礎。
其次，要進一步加強和完善糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、畜牧養(yǎng)殖補貼、農機具購置補貼和農業(yè)保險保費補貼等補貼政策。其中，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼作為綜合性補貼，應著力發(fā)揮對種糧農民生產激勵和收入轉移的雙重效應。
最后，研究設計針對重要產品、關鍵環(huán)節(jié)的專項補貼支持措施。一是設立水稻專項補貼。即以水稻作為試點，抓緊研究與農民種稻面積或交售商品糧數量掛鉤的水稻專項直接補貼。可考慮采取差價補貼，或價外加價等辦法，與已有的最低收購價、種糧補貼相配套，建立鼓勵水稻生產的政策支持新機制，緩解水稻供需緊張矛盾。二是專業(yè)農戶補貼。對糧食主產區(qū)經營耕地面積在一定范圍內（如３０畝—１５０畝），且主要從事糧食生產的農戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農戶（如１５０畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可以不納入補貼范圍。三是農業(yè)信貸利息補助。探索研究采取項目申請的方式，對專業(yè)農戶用于農田水利等基礎設施建設自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。