與日本在海外油氣開發(fā)投資支持政策方面有較大的不同，我國沒有專門的針對海外能源開發(fā)的支持機(jī)構(gòu)，也沒有特別針對油氣開發(fā)而制定專門法律。我國對石油企業(yè)海外能源開發(fā)的支持政策，主要包括國家資本金、中央財(cái)政補(bǔ)貼、開發(fā)項(xiàng)目貸款貼息以及增值稅抵扣等。
日本極高的能源對外依存度決定了其實(shí)行海外能源開發(fā)的重要戰(zhàn)略意義。日本能源的對外依存度高達(dá)81％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國、中國、印度等世界主要能源消費(fèi)大國。日本石油進(jìn)口地主要集中于中東地區(qū)，比例高達(dá)88％，而這一比例，美國僅為25％，英國4％、德國7％、法國41％。從日本海外權(quán)益油進(jìn)口來源看，中東所占的比重也遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，2001年之后雖然逐步下降，但仍保持在50％以上。因此，中東成為日本能源命脈的重中之重，而追求海外能源開發(fā)的多元化也成為日本能源戰(zhàn)略的長期目標(biāo)。
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一、從歷史發(fā)展看，海外能源開發(fā)始終在日本能源戰(zhàn)略中有重要地位 |
二戰(zhàn)后到1973年石油危機(jī)前，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了重化工階段，對石油的需求急劇增加。1967年7月29日，日本頒布了《石油公團(tuán)法》，規(guī)定石油公團(tuán)的主要任務(wù)是提供海外石油天然氣勘探開發(fā)時(shí)所需要的資金，由此啟動(dòng)了日本的海外能源開發(fā)戰(zhàn)略。
1973年石油危機(jī)到1997年，是日本由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)過渡時(shí)期。石油價(jià)格暴漲引發(fā)了通貨膨脹，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的“硬著陸”。日本政府努力擺脫短期能源困境的同時(shí)，意識(shí)到必須采取十分有效的長期結(jié)構(gòu)性政策。從國內(nèi)方面實(shí)施了核能開發(fā)、新能源發(fā)展計(jì)劃、節(jié)能措施和石油儲(chǔ)備。從國際方面積極推進(jìn)國際能源開發(fā)與合作。從這一時(shí)期開始，為穩(wěn)定石油供應(yīng)渠道，日本強(qiáng)化了與石油生產(chǎn)國的長期合作關(guān)系，特別是通過對外援助及對資源開發(fā)項(xiàng)目的補(bǔ)貼等形式參與海外油氣資源開發(fā)。
21世紀(jì)以來，由于世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)及政治軍事形勢的變化，日本啟動(dòng)了新一輪國家能源戰(zhàn)略研究，出臺(tái)了《新國家能源戰(zhàn)略》。明確提出加大自主開發(fā)油田力度，實(shí)現(xiàn)原油自主開發(fā)比例由目前的15％提升到40％的目標(biāo)，意味著日本必須加大海外投資油田的力度。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要扶持國內(nèi)大石油公司，以便與國外對手展開競爭，進(jìn)行海外開發(fā)。還提出了采取戰(zhàn)略的、綜合性的對策以確保能源資源。包括積極開展首腦外交和政府間的雙邊磋商；通過締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和投資協(xié)定、提供政府開發(fā)援助
（ODA）和國際開發(fā)銀行的貸款等，與資源提供國建立戰(zhàn)略關(guān)系。
福島核泄漏事件后，日本調(diào)整了核能利用戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大其海外能源開發(fā)的力度。福島事件后日本致力于降低對核能的依賴。日本專家稱這將使日本每年增加相當(dāng)于4．7億桶石油的能源需求量，使每年2220億美元的能源進(jìn)口成本進(jìn)一步膨脹，同時(shí)進(jìn)一步加劇其海外能源開發(fā)的迫切性。
（一）日本對能源海外開發(fā)的支持主要是通過石油天然氣金屬礦物資源機(jī)構(gòu)（JOGMEC）及其前身石油公團(tuán)來實(shí)行的
1967年10月，日本政府設(shè)立了綜合推進(jìn)海外石油開發(fā)事業(yè)的實(shí)體—石油開發(fā)公團(tuán)。石油公團(tuán)的成立對推動(dòng)日本油氣企業(yè)走向國際舞臺(tái)、建設(shè)國家和民間兩級(jí)石油儲(chǔ)備以及促進(jìn)油氣勘探開發(fā)技術(shù)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。在成立初期，其主要職能是為海外石油勘探、開發(fā)提供必要的資金和債務(wù)擔(dān)保。
1972年，為了實(shí)現(xiàn)能源多元化，石油公團(tuán)增加了天然氣業(yè)務(wù)。1978年更名為日本國家石油公司（JNOC），增加了石油儲(chǔ)備業(yè)務(wù)。
2004年JNOC與MMAJ（即日本金屬礦產(chǎn)開發(fā)金融機(jī)構(gòu)）合并，成立了JOGMEC。之所以重組為JOGMEC，主要原因是經(jīng)過多年的經(jīng)營，JNOC積累了大量的虧損，而虧損大部分來自其為油氣開發(fā)項(xiàng)目提供的貸款。
JNOC經(jīng)營上的虧損以及經(jīng)營方式的不透明受到批評，經(jīng)過專門委員會(huì)的討論與審查，決定重組為JOGMEC公司。與JNOC相比，JOGMEC最大的變化就是不再為項(xiàng)目公司提供貸款，而且經(jīng)營方式更加透明，每年公布年報(bào)，并由獨(dú)立第三方公布審計(jì)報(bào)告。
（二）JOGMEC能源海外開發(fā)中的運(yùn)作模式
2004年JOGMEC公司成立后對于勘探項(xiàng)目和開發(fā)項(xiàng)目提供不同類型的支持。
對于勘探項(xiàng)目可以以出資人身份進(jìn)行投資，而對于開發(fā)項(xiàng)目則需提供債務(wù)擔(dān)保。具體而言，對于勘探項(xiàng)目，JOGMEC最高可出資50％—75％，其余部分由私人公司出資，雙方共同成立項(xiàng)目公司，進(jìn)行油氣勘探。JOGMEC雖然擁有項(xiàng)目公司50％—75％的股權(quán)，但沒有項(xiàng)目公司經(jīng)營的議決權(quán)，不干涉公司經(jīng)營。
JOGMEC首先接受企業(yè)委托參加國際投標(biāo)，以獲得石油勘探權(quán)益。然后再把應(yīng)企業(yè)要求取得的權(quán)益在一年之內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，由企業(yè)進(jìn)行油氣勘探的具體作業(yè)。這就是直接獲取權(quán)益制度。這一制度對促進(jìn)日本企業(yè)的海外油氣勘探事業(yè)發(fā)揮了重要作用。
對于開發(fā)項(xiàng)目，JOGMEC可為項(xiàng)目公司提供最高50％—75％的債務(wù)擔(dān)保，為國際協(xié)力銀行等金融機(jī)構(gòu)所提供的貸款擔(dān)保。另外JOGMEC可提供最高50％的資本購置所需的資金。項(xiàng)目公司的資本金和其余部分的貸款由私人公司提供。
（一）時(shí)代背景不同
日本的海外能源開發(fā)始于上世紀(jì)50年代。最早是1957年日本阿拉伯石油公司在阿拉伯灣中立區(qū)成功發(fā)現(xiàn)Kafji油田。但日本真正的有規(guī)模的海外能源開發(fā)是1967年成立日本石油公團(tuán)后。上世紀(jì)六七十年代，日本公司的海外石油勘探項(xiàng)目活躍起來。由不同的公司財(cái)團(tuán)組成了多個(gè)項(xiàng)目公司，在日本石油公團(tuán)的支持下參與海外油田的勘探工作。
我國能源行業(yè)對外直接投資自20世紀(jì)90年代初開始。
“十一五”期間，我國與43個(gè)國家和地區(qū)簽署了131個(gè)油氣勘探開發(fā)、管道、煉化和技術(shù)服務(wù)合同。初步建成非洲、中亞—俄羅斯、南美洲、中東和亞太五個(gè)海外油氣合作區(qū)。能源對外合作領(lǐng)域從油氣擴(kuò)大到煤炭、電力和新能源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年中國石油企業(yè)的海外權(quán)益產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到5000萬噸左右的規(guī)模，約占中國2009年海外原油供應(yīng)量的25％，提升了中國海外石油來源的安全性。
日本開始海外能源開發(fā)比中國早了30年。在國際能源格局的動(dòng)蕩與發(fā)展中，日本能源海外開發(fā)經(jīng)歷了波折，也取得了一定成果。兩次石油危機(jī)對日本經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊，也使得日本將能源海外開發(fā)提升到國家戰(zhàn)略層面。2001年以來，日本海外油氣開發(fā)項(xiàng)目所提供的原油，占日本石油總進(jìn)口量的12％左右。日元升值進(jìn)一步擴(kuò)大了日本海外能源開發(fā)的規(guī)模，但同時(shí)也使得石油公團(tuán)支持的眾多投資項(xiàng)目出現(xiàn)了巨大的債務(wù)危機(jī)，最終導(dǎo)致石油公團(tuán)的財(cái)務(wù)問題，并導(dǎo)致了重組。
（二）開發(fā)主體不同
日本能源的海外開發(fā)主要以私人公司為主。日本石油開發(fā)業(yè)的主體大約由20家獨(dú)立的私人企業(yè)構(gòu)成。與埃克森美孚、殼牌等國際大型石油公司相比，日本公司在勘探開發(fā)以及國際工程中所占的比重都比較小。
中國的石油天然氣主要由三大國有公司主導(dǎo)，海外油氣開發(fā)項(xiàng)目也是由這三家公司實(shí)行的。從海外能源開發(fā)的主體規(guī)模看，中國的中石油、中石化、中海油三大公司全部進(jìn)入世界最大50家石油公司的綜合排名。
2008年中石油排名第5、中石化排名第25、中海油排名第48。而日本的石油公司中僅有新日本石油公司排名為第19，其余多數(shù)石油公司規(guī)模比較小。日本已明確提出要重點(diǎn)扶持和培育國內(nèi)大型石油公司。近年來，日本國內(nèi)的石油公司通過并購與重組進(jìn)行了一系列的整合，規(guī)模有所擴(kuò)大。
（三）支持政策不同
日本為了扶持海外油氣開發(fā)而成立了專門的機(jī)構(gòu)，并制定了《石油公團(tuán)法》等專門法律。以出資、貸款及擔(dān)保的方式促進(jìn)日本石油公司海外勘探、石油開發(fā)合作和國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，減少民間企業(yè)的海外投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)日本石油公司在全世界范圍尋找和開發(fā)石油，實(shí)行石油進(jìn)口渠道多元化。此外，日本還有其他的支持政策，包括海外投資等損失準(zhǔn)備金制度、減耗扣除制度、外國稅額扣除制度、天然氣礦廢礦準(zhǔn)備金制度等。
與日本在海外油氣開發(fā)投資支持政策方面有較大的不同，我國沒有專門的針對海外能源開發(fā)的支持機(jī)構(gòu)，也沒有特別針對油氣開發(fā)而制定專門法律。我國對石油企業(yè)海外能源開發(fā)的支持政策，主要包括國家資本金、中央財(cái)政補(bǔ)貼、開發(fā)項(xiàng)目貸款貼息以及增值稅抵扣等。2008年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，緩解企業(yè)資金困難，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，中央財(cái)政通過注入國家資本金、支持節(jié)能減排和科技創(chuàng)新、實(shí)施流動(dòng)資金貸款貼息、支持企業(yè)“走出去”等方式，對石油石化等重要國有骨干企業(yè)給予了大力支持。國家還出臺(tái)油氣勘探開采企業(yè)所得減免稅優(yōu)惠政策、開采石油（天然氣）進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的優(yōu)惠政策等。
（四）與海外能源開發(fā)相關(guān)的外交政策
日本實(shí)施的能源外交呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是“官民一體”，政府與民間企業(yè)聯(lián)合出擊；二是以本國在能源技術(shù)及設(shè)備方面的優(yōu)勢換取能源，力圖與能源供給國建立多層次的能源合作關(guān)系。第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，日本十分重視同海外國家尤其是中東產(chǎn)油國推進(jìn)外交關(guān)系，進(jìn)行能源合作。此后，日本又把這種關(guān)系擴(kuò)展到非洲油氣生產(chǎn)國。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本特別重視與俄羅斯的能源外交和經(jīng)濟(jì)政治合作。此外，日本還重視與發(fā)達(dá)國家的石油消費(fèi)國進(jìn)行外交協(xié)調(diào)，積極推廣日本先進(jìn)的節(jié)能技術(shù)，強(qiáng)化與亞洲國家的合作，謀求亞洲石油市場的穩(wěn)定。此外，日本還將通過建立政府援助體制，幫助民間企業(yè)同中東產(chǎn)油國開展全方位的經(jīng)濟(jì)合作。具體的措施包括，完善中東產(chǎn)油國的投資環(huán)境咨詢，充實(shí)貿(mào)易與投資保險(xiǎn)，支援民間企業(yè)對中東的商業(yè)開發(fā)等。
近年來，中國采取政治、經(jīng)濟(jì)、援助等多種方式來尋求能源進(jìn)口，以保證中國的能源安全。但這些能源外交方式之間的發(fā)展并不平衡，具體的能源合作項(xiàng)目落后于國家間能源合作的愿望。在多種方式中，政治上的高層互訪是最主要的方式，經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)用則較少，確切地說是通過直接的能源經(jīng)濟(jì)合作來獲得能源進(jìn)口的方式運(yùn)用規(guī)模還比較小，除直接投資與能源相關(guān)的項(xiàng)目外，往往過多專注于包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及制造業(yè)，資本運(yùn)作手段單一，在其他經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域缺乏切實(shí)有效的舉措。相比起來，日本在外交援助的完善制度、商業(yè)與資本運(yùn)作、文化價(jià)值的輸出等方面更加成熟。
（一）完善和健全石油勘探開發(fā)的投融資體制
石油勘探開發(fā)需要巨額的資金保障，尤其是海外石油勘探開發(fā)的投資，不僅數(shù)額巨大，而且面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)。在日本積極的財(cái)政政策的框架下，石油公團(tuán)作為綜合的推進(jìn)團(tuán)體對日本海外的石油勘探開發(fā)起到?jīng)Q定性的作用。因此，建議成立專門的海外能源勘探開發(fā)的勘探投融資機(jī)構(gòu)，并納入法制化管理，進(jìn)一步提高海外勘探開發(fā)的投資效率，加大國家的監(jiān)管力度，并協(xié)調(diào)國內(nèi)各石油公司跨國石油勘探開發(fā)的聯(lián)合及實(shí)現(xiàn)資源共享。
（二）實(shí)行市場化運(yùn)作，明確投資決策的權(quán)利義務(wù)
日本石油公團(tuán)與政府資金賬戶金融機(jī)構(gòu)、油氣勘探開發(fā)企業(yè)的業(yè)務(wù)關(guān)系全部實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的投資、借貸和擔(dān)保原則。業(yè)務(wù)活動(dòng)的所有參與者都是市場獨(dú)立法人，都要承擔(dān)投資決策和經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這種以市場為基礎(chǔ)的關(guān)系，比較有效地避免了國有資本的低效或無效使用，從而保證了國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（三）大力支持私人企業(yè)，引入競爭，提高項(xiàng)目投資效益
由于海外油氣勘探開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)很大，如果沒有政府的支持政策，私人企業(yè)是不會(huì)有很高的積極性的。日本政府在給予私人企業(yè)資金支持的同時(shí)，始終強(qiáng)調(diào)保持企業(yè)經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，政府并不對其經(jīng)營加以干涉。私人企業(yè)認(rèn)為政府支持最大的好處是，當(dāng)項(xiàng)目開采石油成功后，政府可以將所持有的股份優(yōu)先出售給私人企業(yè)，而與其他跨國公司合作是沒有這種優(yōu)惠條件的。
（四）充分認(rèn)識(shí)到海外能源投資項(xiàng)目貸款的高風(fēng)險(xiǎn)
石油公團(tuán)為海外能源開發(fā)項(xiàng)目提供貸款，當(dāng)探礦貸款項(xiàng)目沒有成功，或受外界因素干擾而無法繼續(xù)時(shí)，由于不希望結(jié)束項(xiàng)目，仍繼續(xù)給予新的貸款，或減免貸款公司的利息，再加上90年代日元升值而油價(jià)下降等因素的影響，導(dǎo)致石油公團(tuán)的損失越來越大。應(yīng)借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于海外能源開發(fā)項(xiàng)目的貸款應(yīng)充分做好風(fēng)險(xiǎn)防范，包括考慮到人民幣升值可能產(chǎn)生的債務(wù)增加問題，鼓勵(lì)為境外能源開發(fā)項(xiàng)目提供美元貸款支持，在項(xiàng)目前期做好應(yīng)對策略與方案。
（五）加強(qiáng)外交援助與海外能源開發(fā)的配合
高度重視外交援助對于海外能源開發(fā)的支持作用。分析日本能源外交的做法，有兩個(gè)方面值得借鑒：重視文化影響，加強(qiáng)宣傳工作；鼓勵(lì)更多民間資本參與，由企業(yè)組成財(cái)團(tuán)共同開發(fā)境外項(xiàng)目。借鑒日本的做法，鼓勵(lì)發(fā)展政府與民間企業(yè)聯(lián)合的外交援助，積極通過能源技術(shù)與設(shè)備方面的支持與援助，實(shí)現(xiàn)與能源供給國的合作關(guān)系。在海外能源開發(fā)中完善外交援助的制度建設(shè)，并重視文化價(jià)值觀的溝通與共識(shí)，加強(qiáng)商業(yè)與資本運(yùn)作。從增強(qiáng)能源合作國可持續(xù)發(fā)展能力的角度，對其進(jìn)行外交援助，增強(qiáng)互信，配合海外能源開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施。