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    1. 我國大國農業的基本特征與宏觀調控
      2011-11-25   作者:張紅宇(農業部產業政策與法規司司長)  來源:人民日報
       
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        我國是農業大國,我國農業是大國農業。在當前我國由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期,只有準確把握我國大國農業的基本特征,有針對性地加強和改善宏觀調控,才能在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化。今天刊發的這篇文章對我國大國農業的產業特征以及發展方向、目標路徑等作了分析,對加強和改善農業宏觀調控進行了探討。
        ——編者

        進入新世紀以來,我國農業與國民經濟的聯系更加緊密,與全球農業的相互影響不斷加深,表現出更加明顯的大國農業特征,深刻影響著我國農業發展的目標、路徑、模式,并對進一步強化農業宏觀調控提出了新要求。

        大國農業的基本特征

        我國大國農業之大,在于供求規模大、區域差異大、農業人口規模大。這三者構成了我國農業發展的基礎和前提,使我國農業表現出諸多區別于其他國家的基本特征。
        農業產業特征發生深刻變化。從橫向上看,農業產業的多功能性日益明顯。農業的產品供給、市場貢獻等基本功能持續存在并得到加強,同時一些新的功能逐漸顯現并大為拓展,如秸稈利用、農村沼氣、測土配方施肥成為節能減排的重要手段,凸顯出農業的生態環保功能;鄉村旅游、“農家樂”遍地開花,凸顯出農業的觀光休閑、文化傳承功能;等等。傳統農林牧漁四大產業的劃分已無法涵蓋現代農業的全部內容。從縱向上看,農業生產經營的一體化格局逐漸形成。現代農業產前、產中、產后緊密銜接,產加銷、貿工農環環相扣,農業生產專業化、農產品商品化、農業服務社會化等相互整合,形成了多元化的產業形態和產業體系,現代農業已發展成為一條從田間到餐桌的全產業鏈。
        兼顧總量平衡和結構平衡有難度。受制于我國人口眾多、農業資源人均占有水平低的基本國情,雖然近年來我國農產品產量持續穩定增長,但始終沒有擺脫糧食供求緊平衡的局面。人口數量增長、農民進城務工增多、城鄉居民消費結構升級帶動消費需求快速增長,導致農產品供求矛盾突出。目前,全國糧、油、肉的年消費量分別達5.5億噸、2400萬噸、8000萬噸左右,并以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續增長。在耕地資源有限的情況下,要保障農產品有效供給,就必須對各品種生產有所取舍,重點保障糧食等主要農產品自給,其他品種則需要通過國際貿易適當調劑。既要對糧食和經濟作物的產品結構進行平衡,也要對種植業、畜牧業、漁業等存在資源競爭關系的產業進行平衡。
        克服要素短缺的挑戰更大。現代農業產業體系注重通過金融資本、科學技術、組織管理等現代生產要素的集約投入和深度開發,實現對傳統要素的部分更新替代,形成新的要素組合,推進全要素生產率的穩步增長和農業產業綜合素質的不斷提升。在此過程中,任何一種生產要素的缺位都將形成短板效應,影響到全要素的集成配套和組合效力。對比其他國家,我國克服要素短缺的挑戰更大。如以色列針對水資源短缺、美國針對勞動力短缺、日本針對土地短缺等要素約束,比較容易通過強化其他要素組合進行彌補。而我國每一種生產要素短缺都有可能形成短板,成為農業發展的瓶頸。因此,只有謹慎對待各種生產要素的組合方式,才能充分發揮全要素生產能力。
        平衡自給與進口的關系難度較大。開放的現代農業應當充分利用國際國內兩個市場、兩種資源,以突破生產要素制約、發揮自身比較優勢,因此不強求全部農產品的完全自給。但我國農產品需求總量巨大,決定了農產品進口品種和數量都有明確的選擇性和階段性。以糧食為例,2010/2011年度全球糧食產量約23億噸,而我國糧食產量占到約1/4;全球每年糧食國際貿易量約2.5億噸,僅相當于我國糧食年消費量的1/2。大量進口將導致國際糧食市場價格劇烈波動,極大增加我國農業的市場風險。因此,平衡自給與進口的關系難度較大。
        與宏觀經濟和全球農業的關聯度越來越高。雖然目前農業占國民經濟的比重不斷降低,但其基礎地位和支撐作用更加明顯。今年主要農產品產量穩定增長,特別是糧食產量實現“八連增”,對保增長、控物價發揮了基礎性作用;農民收入持續快速提高,為擴內需、調結構提供了重要支撐。與此同時,我國農業對全球農業的影響也在不斷加深。受國內消費需求增長和結構升級的影響,近年來我國農產品進出口規模快速增長,我國在國際農產品市場中的份額越來越大,直接或間接影響著世界農產品生產和貿易格局。

        大國農業發展的目標取向和路徑選擇

        大國農業的基本特征,對我國農業的發展目標、路徑和模式有著深刻影響,并決定了現階段我國農業發展的目標取向和路徑選擇。
        保障主要農產品供給。我國農業發展的首要目標是保障農產品有效供給。農產品供求規模大,決定了我國必須主要依靠自給來解決農產品供給問題。為實現這個目標,應加強農業基礎設施建設,加強農業科技推廣應用,提高農業綜合生產能力;加強農產品市場調控,做好農業防災減災,提高農業抗風險能力;著力培育現代農業經營主體,完善現代農業產業體系,提高農業市場競爭能力。通過提升這三種能力,加快推進農業發展方式轉變,保障農產品產量持續穩定增長,使農業更好地為工業化、城鎮化提供支撐和保障,努力實現工業化、城鎮化、農業現代化同步推進、共同發展。
        有效利用資源要素。我國農業資源要素相對短缺,要實現保供給的發展目標,提高要素利用效率是根本途徑。一是集約節約利用資源。土地是不可再生資源,務農勞動力從長期來看也趨于減少,這就要求一方面加大科技、資本和管理等生產要素投入,實現對土地和勞動力的部分替代;另一方面大力發展規模化經營和社會化服務,縮減用工需求,提高單位產量,降低科技、管理、資本投入的成本,從整體上提高要素生產率。二是推進農業節能減排。通過發展農村沼氣、測土配方施肥、秸稈還田、保護性耕作、循環農業等措施,實現農業生產資料的減量化、再利用和資源化,降低農業資源消耗,提高資源利用效率。
        處理好自給與進口的關系。如果說自給是為保障安全,那么進口則可以提高效率,使我們能騰出有限的資源發展優勢品種。安全與效率之間需要平衡。糧食是國民經濟的基礎,棉花、糖料是重要的工業原料,因此這些品種應當保證基本自給。對于油料作物,今后應大力發展花生、芝麻、油茶等有比較優勢的品種,使油料自給率穩定在一定水平。蔬菜、水果、肉蛋奶、水產品屬于我國具有比較優勢的勞動密集型產業,目前貿易格局是有出有進。隨著我國農產品需求快速增長,對這些品種的自給和進出口需要在實踐中探索合理的“有保有壓”。
        形成多元化的發展模式。我國地域廣闊,各地的資源稟賦、經濟條件、發展階段差異較大。各地應依據比較優勢,有選擇地發展不同產業,推動全國形成分工適度、布局合理、總量平衡的產業格局。東北地區土地資源豐富,適合機械化耕作,應當重點發展規模經營,提高土地利用效率。江浙地區資金充沛,技術先進,出口便捷,應當重點發展高效農業和外向型農業,提高勞動生產率。中部地區自然環境優越,應當重點培育糧食、油料、畜禽、棉花等大宗農產品優勢產業帶,打造品牌農業。西北地區、山區丘陵地區自然條件獨特,適宜發展水果、藥材、茶葉等特色產業。

        大國農業對農業宏觀調控的新要求

        順利實現大國農業的發展目標,應充分發揮政府的引導作用,加強和改善對農業的宏觀調控。大國農業所具有的特征,對農業宏觀調控的理念、手段、方式、能力等提出了新要求。
        調控理念要轉變。一是由重管理向重服務轉變。農業宏觀調控應體現建設服務型政府的要求,著力提高農業公共服務能力,完善農業支持保護體系,加強農產品市場監管,為農業發展創造良好外部環境。二是調控目標更加多元化。現代農業調控的目標已由保障農產品供給擴展到提高土地產出率、勞動生產率、資源利用率以及增強農業綜合生產能力、抗風險能力、國際競爭能力,關鍵是支持國民經濟健康運行。
        調控對象要拓展。隨著農業功能的拓展和產業體系的完善,農業調控對象迅速增多。從產業主體看,過去主要是分散的小農戶、直接的生產經營者,現在種養大戶、農民專業合作社、龍頭企業、社會化服務組織等新型經營主體成為重要的調控對象。從產業類型看,過去調控對象主要是農林牧漁業,現在則涵蓋農產品加工、農村休閑旅游、農村可再生能源開發、農業面源污染防治等新興產業。從產業環節看,過去調控對象主要是生產環節,現在已擴展到市場流通、質量監管、社會化服務、節能減排等諸多產前產后環節。通過宏觀調控對這些拓展的對象予以引導和支持,有利于加快農業現代化進程。
        調控手段要創新。適應調控理念、調控對象的變化,調控手段也需要創新。過去農業調控主要依靠行政手段,現在隨著市場化、法制化的推進,必須更加注重使用經濟、法律等手段。保障國家糧食安全,需要通過增加種糧補貼、提高糧食價格、控制生產成本等經濟手段,提高農業生產效益,調動農民種糧積極性;提高農產品質量安全水平,需要通過完善市場準入制度、加強農產品市場監管等法律手段,形成完善的監控體系;穩定農產品市場價格,需要綜合運用價格保護制度、健全市場體系等經濟手段和打擊投機炒作等法律手段。這就要求我們在制定農業宏觀調控方案時,深入研究調控的對象和目標,因地制宜、綜合施策,以取得良好的調控效果。
        調控視野要開闊。一方面,隨著農業和宏觀經濟的聯系越來越緊密,需要更加重視宏觀經濟形勢對農業的影響。特別是隨著農產品的金融屬性、能源屬性日益凸顯,貨幣政策、能源價格、投機資本等因素對農業的影響不斷加深,需要調控者密切關注。另一方面,隨著我國農業與全球農業的相互影響日益深入,應更多地把我國農業置于全球農業發展大環境中,研究帶有全局性、前瞻性的重大問題,鞏固和提升我國農業在世界上的地位,使經濟全球化更好地服務于我國農業現代化。
        調控能力要提高。大國農業的調控者不僅要有服務意識、戰略思維、全球視野,還要具備較強的依法行政能力、改革創新能力、產業調控能力、組織動員能力。此外,農業領域突發事件不斷增多,農產品質量安全、農業自然災害、農產品價格波動等因素對農業的沖擊加劇,需要調控者提高處置突發事件的應急能力,從而不僅具備常態管理能力,而且兼有危機管理和非常態管理能力。

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