2011年10月11日，美國參議院通過針對人民幣匯率的《2011年貨幣匯率監督改革法案》，再次激起中美之間關于人民幣匯率的爭論。從中美之間關于人民幣匯率爭論的過程看，美國不斷將人民幣匯率問題政治化，并提到國際貨幣金融體系的各種重要會議，對中國的金融發展戰略進行干涉，違背了平等互利、相互尊重的國際關系準則。美國要求人民幣加速升值，不但無助于解決美中貿易失衡問題，還將損害全球經濟的復蘇，給全球穩定造成負面影響。
概括地看，本世紀以來的中美匯率之爭可分為三個階段。2003年6月至2005年7月，國際上掀起了一場由美國主導的壓迫人民幣升值的國際風波。2003年以來，美國產業界開始強硬要求政府逼迫人民幣升值，美國政府和國會開始對人民幣匯率問題做出回應。2003年9月在迪拜召開的七國財長會議發表聲明，呼吁各經濟體實行更為靈活的匯率體系，目標直指人民幣匯率升值。2004年10月，時任美國財長的斯諾再次要求人民幣升值；同時，西方七國財長會議發表聲明，暗示中國應加快匯率制度改革。2005年4月，美國參議院通過關于人民幣匯率的修正案，要求中國在6個月內升值人民幣，否則將對中國的進口商品課以27.5％的關稅。5月，美國財政部在其匯率報告中稱中國匯率政策嚴重失真，中國若不迅速浮動人民幣匯率，將可能滿足操縱匯率的技術標準。
2005年8月至2008年夏，國際社會在普遍贊賞人民幣升值決定的同時，也對人民幣匯率制度改革的下一個步驟產生了更高期待。2005年以來，美國政府通過《國際經濟與匯率政策報告》和中美戰略經濟對話，持續敦促中國政府加快人民幣升值步伐。幾乎每次中美戰略經濟對話召開前，美方都要表明將敦促人民幣進一步升值。
2008年夏全球金融危機爆發以來，隨著危機后全球經濟再平衡化的要求進一步顯現，人民幣匯率問題在中國與美國、歐洲及其他發達國家戰略對話中的重要性更加凸顯。美國等發達國家認為，美中貿易的不平衡，與危機的發生有一定的因果關系。在2009年9月的G20匹茲堡峰會上，奧巴馬政府將全球經濟的失衡與再平衡列為主要議題，美國政府認為人民幣匯率的持續低估是導致全球經濟失衡的重要原因。
美國財政部《國際經濟與匯率政策報告》中涉及人民幣匯率的內容
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報告年月 |
報告涉及的人民幣匯率內容 |
| 2005年5月 |
中國匯率政策嚴重失真(highly
distortionary)，如果當前的趨勢繼續并無顯著改變，中國的匯率政策可能將滿足匯率操縱的技術要求。 |
| 2005年11月 |
美國贊賞中國7月21日宣布匯率形成機制的改革，但中國的實際行動過于謹慎，中國有必要盡快采取措施增加其匯率的靈活性。 |
| 2006年5月 |
雖然中國在匯率機制改革方面取得了進展，但過于緩慢且猶豫不決（far too
slow and hesitant），中國需采取更加快速的步伐（a far faster pace）推進匯率機制改革。 |
| 2006年12月 |
中國政府已采取許多措施增加人民幣匯率的靈活性，但已經提高的靈活性尚嫌不足(less than is
needed)。 |
| 2007年6月 |
中國應毫不猶豫地（not hesitate any
longer）采取更強力的舉措解決匯率低估問題，提高匯率制度的靈活性。 |
| 2007年12月 |
美國歡迎近來人民幣的升值步伐，但仍然不夠（still
insufficient），中國需大幅加快（significantly accelerate）人民幣的升值步伐。 |
| 2008年5月 |
美國贊賞中國允許匯率機制更加靈活，但中國仍在控制人民幣對美元匯率，中國應采取更靈活的匯率政策。 |
| 2008年12月 |
人民幣兌美元匯率依然明顯偏低（substantially
undervalued），希望中方盡快采取行動（move more quickly ）允許人民幣更大的升值幅度。 |
| 2009年4月 |
中國正采取措施提高匯率的靈活性，但中國持續大規模的經常賬戶順差表明人民幣匯率依然低估。 |
| 2009年10月 |
人民幣匯率依然遭到大幅低估，美國財政部將繼續游說中方加快人民幣升值步伐。 |
| 2010年6月 |
人民幣升值在中國向消費拉動型經濟模式轉型中扮演重要角色，中國必須通過宏觀經濟政策和經濟結構調整拉動內需，從而推動人民幣匯率機制向以市場為基礎的匯率機制轉變。 |
| 2011年2月 |
靈活的匯率政策在中國經濟轉型過程中舉足輕重，中方應持續增強人民幣和其他自由資本兌換的靈活性，以解決人民幣被嚴重低估的問題。 |
| 2011年5月 |
中國現行的匯率制度損害了中國政府抗通脹的效果，它與中國政府所提出的消費拉動型經濟增長模式背道而馳。 |
從中美之間關于人民幣匯率爭論的過程看，美國的確不斷將人民幣匯率問題政治化，并提交到國際貨幣金融體系的各種重要會議，對中國的金融發展戰略進行干涉，違背了平等互利、相互尊重的國際關系準則。美國將人民幣匯率問題政治化，主要體現在美國國會和政府對人民幣匯率政策的直接干涉。
一是美國政府頻繁對人民幣匯率問題發表意見，干涉中國的貨幣金融政策。根據美國1988年《綜合貿易與競爭法》規定，美國財政部每年向國會提交兩次報告，分析主要貿易伙伴是否通過故意操縱匯率獲取不公平優勢。中國自1992年5月至1994年7月間曾5次被認定操縱匯率，隨后美國財政部的報告中再沒有將中國視為匯率操縱國。但在近年來的報告中，美國財政部明顯增加了對人民幣匯率問題的關注。2005年以來，美國財政部已經連續發布13份《國際經濟與匯率政策報告》，每份報告均敦促中國政府采取更富彈性、市場主導的匯率體系，《國際經濟與匯率政策報告》已成為美國政府施壓中國的籌碼。
二是美國國會議員相繼發起多個議案，施壓中國進一步加快人民幣匯率機制改革。在2003至2011年美國國會議員提交的經濟類法案中，針對人民幣匯率的議案占據了非常重要的位置。2003年初到2004年底，美國國會議員針對人民幣匯率提出了大量議案。而2005年7月人民幣匯改后，美國的許多國會議員又認為人民幣升值幅度太小，進而提出了更多的議案。如2010年9月30日，美國眾議院通過《匯率改革促進公平貿易法案》，旨在對所謂低估本幣匯率的國家征收特別關稅。進入2011年以來，美國國會又相繼發起多個提案，人民幣匯率問題持續升溫。2003至2011年美國國會議員提交的人民幣匯率法案訴求主要涉及三個方面：（1）一些法案要求美國財政部評估中國是否操縱人民幣匯率，如果認定操縱，將對中國產品征收與低估程度相當的懲罰性關稅；（2）一些法案要求美國政府與中國政府進行協商，以糾正中國操縱匯率的行為。如果協商不成，美國將運用相關的貿易法律（如反傾銷法）和在WTO機制內發起相關訴訟，以補償美國制造業的損失；（3）另外一些法案則希望修改財政部認定“操縱匯率”的標準，使得財政部能夠認定中國政府“操縱匯率”。
美國將人民幣匯率問題政治化，主要有兩個目的：
第一,為其實行貿易保護主義尋找借口，讓中國承擔美國外部經濟失衡的代價。美國社會各界認為新世紀以來急劇惡化的中美貿易失衡是一個匯率問題，中國刻意低估人民幣匯率是美中貿易逆差不斷擴大的主要原因（Ronald
McKinnon and Gunther
Schnabl,2009）。美國許多國會議員、制造業利益集團和勞工代表的觀點主要包括兩方面：（1）人民幣對美元的嚴重低估使得中國出口產品更加便宜，中國在對美貿易中獲取了不公平優勢，從而使得美中貿易逆差額連年擴大，美國制造業工人失業人數大幅增加；（2）中國對美元的嚴重低估，迫使亞洲其他國家貨幣紛紛對美元低估，以保持對中國出口產品的競爭力，這進一步惡化了美國的貿易逆差和美國制造業工人失業情況（Wayne
M. Morrison and Marc
Labonte,2009）。因此，與20世紀80年代美日貿易爭端的解決相似，美國社會各界將迫使人民幣大幅升值作為糾正美中貿易失衡的著力點，企圖通過人民幣大幅升值來讓中國承擔美國內外經濟雙重失衡的代價。對此，美國哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授杰弗里·弗蘭克爾指出，“2005年前后美國要求人民幣大幅升值的做法是15年前美國要求韓元升值，以及再往前的要求日元升值的延續”(Jeffrey
Frankel,2005)。
實踐證明，人民幣升值無助于中美貿易失衡問題的解決。2005年7月匯改以來，除了全球金融危機導致2008年下半年至2010年6月間人民幣匯率水平保持穩定外，人民幣對美元匯率總體保持升值趨勢。截至2010年底，人民幣對美元匯率累計升值20%，其中2005年7月至2008年年底間升值17.4%，2010年6月匯改重啟至2010年年底升值約3%。但此期間，美中貿易逆差并沒有如美方所期待的那樣大幅減少，美中貿易逆差規模依然保持高位。相反，在2009年人民幣對美元匯率保持基本穩定的一年，美中貿易逆差規模還有所縮小 。美國方面公布的數據顯示，2005年至2010年，美中貿易逆差分別達2023、2341、2585、2680、2268和2731億美元，美中貿易逆差穩步擴大，并無改善跡象。這都充分表明，人民幣升值對于解決中美貿易失衡問題沒有幫助，人民幣匯率并不是造成中美貿易失衡的主要原因。
第二，美國壓迫人民幣升值和匯率自由化，還在于以此為手段間接打開我國資本市場對外資的全面開放。通過匯率波動和國際游資沖擊，試圖造成中國金融市場的不穩定，遏制中國經濟崛起，這是美國將人民幣匯率問題政治化的另一個目的。人民幣可自由兌換是資本市場開放的軸心。金融對外資開放的政策，尤其是資本市場對外資開放的政策完全取決于本國匯率和國際資本流動管制政策的自由化。新興市場經濟在上世紀后半期在西方國家壓力下實施的金融自由化和全球化不僅沒有消除本國貧困問題，還導致了泡沫經濟危機，是現代金融危機的推手。在人民幣成為國際儲備貨幣，資本項目實現完全可兌換之前，我國資本市場的對外開放必須審慎，不可先行，開放政策的力度和范圍也不可超越人民幣國際化的程度。否則，外國資本的大量流入很容易先以“唱多”為由進一步推動我國資產價格泡沫，一旦市場打開后,外國資本又以“唱空”為由大肆逃離，形成國際游資沖擊引發的金融危機。1997年的亞洲金融危機就是明顯的例子。
更為重要的是，中美人民幣匯率之爭還將對全球經濟的穩定帶來三個方面的后果，美國將人民幣匯率問題政治化、要求人民幣加速升值可謂是“損人又損已”。
一是人民幣的加速升值必將犧牲中國的經濟增長，進而影響到全球經濟復蘇的進程。當前，全球經濟復蘇基礎依然薄弱，歐美經濟復蘇乏力，均有賴于中國經濟的穩定和拉動。人民幣的加速升值無疑將拉低中國經濟增長，從而給美國和歐洲的經濟復蘇帶來負面影響。
二是在開放條件不成熟的情況下要求中國加速匯改，擴大匯率彈性，有可能對中國金融體系帶來沖擊，造成全球金融體系的不穩定和波動增加。全球金融體系波動的增加顯然對美國和全球經濟均沒有好處。
三是加快人民幣匯改步伐，必然要求人民幣匯率波動幅度和彈性的增加，而這無疑將帶來美元資產的穩定性問題。中國政府超過3萬億外匯儲備中約有70%為美元資產，人民幣匯率波動和彈性的增加，將導致美元和美國國債價格的頻繁波動，不利于美國及全球經濟的穩定。
因此，美國將人民幣匯率問題政治化，要求人民幣加速升值，不但無助于解決美中貿易失衡問題，還將損害全球經濟的復蘇，給全球穩定造成負面影響。（注：本文不代表作者所在機構觀點）
聶慶平，研究員，博士生導師，中國證監會融資融券工作辦公室主任
蔡笑，金融學博士，宏源證券研究所高級分析師
