從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障房制度覆蓋建設(shè)、分配、退出與管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，其平穩(wěn)運(yùn)行往往需要數(shù)十年的試錯(cuò)與矯正過(guò)程。在中國(guó)大規(guī)模啟動(dòng)保障房建設(shè)的初期階段，應(yīng)及時(shí)明確保障房制度的基本框架，從而盡可能降低未來(lái)保障房制度運(yùn)行、試錯(cuò)與矯正的成本。
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確立長(zhǎng)期的“適度居住權(quán)”政策 |
1998年以來(lái)保障房政策的變遷多發(fā)生在商品房房?jī)r(jià)高漲的背景下，保障房作為商品房市場(chǎng)調(diào)控政策的眾多政策選項(xiàng)而存在，往往不是具有中長(zhǎng)期政策目標(biāo)，因此保障房制度應(yīng)轉(zhuǎn)向民生，而非短期的對(duì)沖政策，即保障房的存在不是為了短期配合房地產(chǎn)調(diào)控而降低房?jī)r(jià)，而是為了完成政府應(yīng)盡的中長(zhǎng)期的基本責(zé)任。
要確立“適度居住權(quán)”的保障制度，這取決于城市化水平、人口結(jié)構(gòu)、城市家庭的收入階層分布。如果超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分超越一國(guó)的城市化水平、城市平均住房提供標(biāo)準(zhǔn)，則難以持續(xù)。目前，部分城市將保障標(biāo)準(zhǔn)由2000元提高至5000元，這相當(dāng)于給中等收入家庭提供了較高保障。
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構(gòu)建不同類(lèi)型保障房之間“防火墻” |
2010年開(kāi)始，公租房作為一種新型的基本保障房正式推出，從政策界定的內(nèi)容看，其具體含義是：1．供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍；2．不得重復(fù)保障，即享受廉租房實(shí)物配租和經(jīng)濟(jì)適用房政策的家庭，不得承租公共租賃住房；3．只租不售，即公租房只能用于出租，只能用于承租人自住，不得出借、轉(zhuǎn)租或閑置，不能用于出售，更不能享受出售的資產(chǎn)收益，或者其它經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)；4．以配建為主，也可通過(guò)新建、改建、收購(gòu)、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式多渠道籌集，具體的配建可以在商品房中、開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
然而，也正是2010年公租房概念拓展到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為部分地方政府在完成保障房建設(shè)任務(wù)過(guò)程中變換保障房的口徑提供了空間，使得保障房的范圍被不適當(dāng)?shù)貙挿夯_(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體宿舍，甚至農(nóng)村集體土地自建房均被不同程度地納入到保障房。
為了避免這種問(wèn)題，不僅需要在商品房和保障房之間建立起清晰的“防火墻”，也需要在不同保障房口徑之間建立“防火墻”。具體而言，可行的保障房概念界定應(yīng)該是：
第一，消除商品房與保障房之間的交集區(qū)域，即把經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房排除出保障房的定義范圍。因?yàn)檫@兩類(lèi)住房是商品與保障之間的模糊區(qū)，是滋生一系列尋租問(wèn)題的誘因。從歷史原因看，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的突出問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：1．經(jīng)濟(jì)適用房是1998年商品房條件下產(chǎn)生的制度變革的臨時(shí)性產(chǎn)物，應(yīng)適時(shí)規(guī)范；限價(jià)房則是近年來(lái)房?jī)r(jià)持續(xù)高漲背景下，作為平抑房?jī)r(jià)而采取的、具有調(diào)控含義的住房。
2．本質(zhì)上為享受政策補(bǔ)貼的商品房，是“含有補(bǔ)貼的商品房資產(chǎn)”，它的存在既是對(duì)商品房概念的模糊化，也是對(duì)保障房概念的模糊化。
3．“保障范圍泛化”，它將部分中高收入的人群囊括在內(nèi)，卻將部分中低收入家庭排擠在外。
第二，以廉租房和公租房為主體，即廉租房建設(shè)重在財(cái)政與金融政策支持，公租房建設(shè)重在市場(chǎng)化運(yùn)作與透明化分配管理。具體含義是：廉租房主要針對(duì)的是最低收入家庭，公租房主要針對(duì)的是中低收入家庭、“夾心層高校畢業(yè)生”、進(jìn)城務(wù)工職工，且“只租不售、退出自愿”。
第三，棚戶區(qū)改造住房在基本完成后，應(yīng)退出保障房概念范圍。
第四，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集休宿舍、農(nóng)村集體自建房、高校自建房，經(jīng)差異化標(biāo)準(zhǔn)分別納入到公租房范圍。
首先，要以城市常住人口而非戶籍人口作為測(cè)度需求標(biāo)準(zhǔn)。從目前各省市公布的保障房覆蓋范圍看，仍然主要針對(duì)戶籍人口，而非城市常住人口。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度格局決定了城鎮(zhèn)范圍內(nèi)應(yīng)享受統(tǒng)一基本住房保障的居民并不都擁有城市戶籍。因此，基本住房保障同樣也應(yīng)將這部分非戶籍常住人口納入到保障房范圍。
目前我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口可分為本地農(nóng)村人口、本地非農(nóng)戶籍人口、外地農(nóng)村戶籍人口和外地非農(nóng)戶籍人口四類(lèi)，占比分別為27％、49％、13％和10％。按照這種分類(lèi)，本地農(nóng)村人口通常擁有自己的住宅，不應(yīng)納入保障房的覆蓋范圍；本地非農(nóng)戶籍即城市戶籍人口中不具備商品房支付能力或無(wú)力承擔(dān)房租的家庭則應(yīng)在保障房范圍之內(nèi)；外地農(nóng)村戶籍人口主要為農(nóng)民工，這部分遷移人口通常主要居住在廉價(jià)的城中村住宅中，居住條件較為惡劣，外地非農(nóng)戶籍人口主要為大學(xué)畢業(yè)生，這部分人群是城市“夾心層”的來(lái)源之一，這兩類(lèi)占比為24％左右的外地遷移人口應(yīng)納入保障房范圍。
其次，要以城市常住人口住房支付能力作為需求測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)。將城市常住人口分為最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七類(lèi)家庭，并按照2010年的平均房?jī)r(jià)計(jì)算其房?jī)r(jià)收入比及按揭收入比，雖然這兩項(xiàng)指標(biāo)在衡量居民住宅支付能力時(shí)具有一定的局限性，但由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的有限性，難以準(zhǔn)確根據(jù)不同類(lèi)別家庭的收入中位數(shù)及房?jī)r(jià)中位數(shù)計(jì)算這兩個(gè)指標(biāo)。據(jù)此大致測(cè)算，前三類(lèi)家庭的按揭收入比已經(jīng)接近1，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1，因此，這些家庭基本上不太可能進(jìn)入商品房市場(chǎng)，最低收入和低收入家庭應(yīng)納入廉租房和公租房的保障范圍，中等偏下及部分中等收入家庭應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的保障范圍，而中等收入以上的家庭則應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化的商品房進(jìn)行解決。
