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    1. 動拆遷立法的“上海經驗”
      2011-09-23   作者:楊紅旭(房地產研究人士)  來源:東方早報
       
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        楊紅旭

        近日,《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則(草案)》,開始公開征求市民和有關單位意見。近幾年,上海在房地產政策制定的透明化方面,可謂“越戰越勇”,經濟適用房和公租房相關政策,都曾公開征求意見。而這次動拆遷政策,絕非“等閑之輩”。
        動拆遷,既是城市建設和房地產開發的重要前提條件,又是改善民生和提升居住品質的重要領域。不幸的是,在很多地區,這件事很容易成為“火藥桶”,一點就著,堪稱當今中國社會矛盾的一個爆發口。鑒于此,動拆遷政策的制定和落實,顯得尤其重要。
        上海的《實施細則(草案)》,是為了細化落實今年1月21日國家公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。從國家政策制定分析,制定這一政策可謂大費周折,之前兩度征求社會意見,爭議之聲很多,部分關鍵內容反復修改。最終形成的條文,有具備重大進步意義的內容,如叫停了行政強拆,只有法院有強拆權力;也有不足之處,比如在征收決定上面民意不能起決定作用。
        雖然上海只是實施細則,但并非全面照搬國家政策,而是加入了許多“上海特色”。其實,作為中國人口規模最大、經濟水平最高、城市建設最領先、法制觀念最強的城市,上海在很多領域的制度建設上,都走在了全國前列。房地產業也不例外,如公租房、廉租房、共有產權房等制度,基本上都屬全國首創。近20年來,上海城市建設和舊區改造力度很大,但動拆遷問題解決得相對較好。
        重要原因是,在動拆遷制度創新方面,上海同樣可圈可點。近十年來的經驗可歸結為兩條:一是上海政府執政的法制觀念較強,信息公開、陽光動拆,被拆遷者的怨氣并不多;二是政府大規模建設拆遷安置房,近幾年安置房供應量占全市新建住宅供應量三成左右,所占比重之高全國無雙,這使拆遷戶能從中獲得比較實惠的實物補償,從而緩和了拆遷矛盾,保障了拆遷工作順利進行。
        細觀《實施細則(草案)》,其中不乏亮點,本文簡要分析兩點。
        動拆遷工作有兩個關鍵,一是憑什么做出征地決定,二是按什么標準進行補償。在征地決定方面,國家條例列出了六種公共利益需要,政府說了算;而在很重要的舊城改造領域,是這么規定的:因舊城區改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案;房屋征收決定涉及被征收人數量較多的,應當經政府常務會議討論決定。
        而上海則試驗出了一個行之有效的政策——“兩輪征詢”:第一輪征詢,90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的,方可進行舊城區改建。第二輪征詢,在簽約期限內達到規定簽約比例的,補償協議生效;在簽約期限內未達到規定簽約比例的,征收決定終止執行。簽約比例不得低于80%。相較國家和上海的規定,顯而易見,上海的政策更尊重民意,由多數人決定了是否可以進行征地拆遷行為,而國家的規定則比較籠統,民意不能左右大局,而地方政府的決策權更大些。
        在拆遷補償方面,國家政策明確了大致內容和估價原則,而且規定被征收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復議和行政訴訟,否則由作出房屋征收決定的政府申請人民法院強制執行。
        而上海在全面遵照執行國家政策之外,還額外增加了一條重要內容,也是近幾年被實踐證明非常有效的創新措施:“數磚頭加套型保底”,即居住房屋的拆遷補償安置以被拆除房屋市場評估價為基礎,增加一定價格補貼和套型面積補貼。套型補貼主要是針對缺乏煤衛設施的住戶,增加不超過15平方米補貼。而對補償安置后居住仍然困難的被拆遷人,納入住房保障解決。這一政策的實質是,政府更多地讓利于民——最底層的拆遷戶。這無疑將會大大減少“釘子戶”出現的可能性,值得其他城市參考和效仿。

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