據(jù)報(bào)道，近期國(guó)土資源部對(duì)需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的城市范圍進(jìn)行了調(diào)整，除原規(guī)定需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地84個(gè)城市外，自2011年起，國(guó)務(wù)院再上收秦皇島等22城市建設(shè)用地審批權(quán)。
　　一般而言，這會(huì)被解讀成為是嚴(yán)格土地制度的一個(gè)舉措。雖然中央政府已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格土地制度，但是各地方政府為了自己的利益考慮，往往是上有政策，下有對(duì)策。以此前媒體報(bào)道的高爾夫球場(chǎng)建設(shè)為例，2004年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》，但是此禁令下發(fā)之后，全國(guó)還是新建了將近400多家球場(chǎng)。如果從高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)教訓(xùn)來(lái)看，在實(shí)踐過(guò)程中，地方政府以各種形式突破用地規(guī)劃增加建設(shè)用地的現(xiàn)象可能也會(huì)大幅度發(fā)生。作這樣的預(yù)判，并不是對(duì)政府管理能力的否定，而是由事先規(guī)劃的局限所決定的。
　　按照《土地管理法》第17條的規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”但是，土地利用總體規(guī)劃并不僅僅是由本級(jí)人民政府制定，因?yàn)樵诘?8條還規(guī)定“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。”這意味著一個(gè)城市要發(fā)展成什么樣子，并不是由這個(gè)城市本身決定，而是由這個(gè)城市的上一級(jí)機(jī)構(gòu)決定。
　　由上級(jí)來(lái)決定其治下城市的發(fā)展，一個(gè)最大的好處就是可以平衡其轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)城市的發(fā)展。為此，《土地管理法》第18條還特意指出，“地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。”正是這個(gè)規(guī)定，為不少地區(qū)進(jìn)行跨地區(qū)的土地用地指標(biāo)交易提供了法律上的前提。
　　但是，這種由上級(jí)決定下級(jí)城市發(fā)展的模式也存在著諸多的弊端。一個(gè)非常明確的事實(shí)是，在現(xiàn)有的體制下，下一級(jí)的機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)力來(lái)對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)的決定產(chǎn)生法律意義上的監(jiān)督。而上一級(jí)的機(jī)構(gòu)無(wú)需對(duì)其決定承擔(dān)法律責(zé)任，但是由土地規(guī)劃而產(chǎn)生的用地指標(biāo)卻能夠?qū)χ蜗碌哪硞�(gè)城市產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。在現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，這個(gè)由上級(jí)決定的土地利用總體規(guī)劃往往會(huì)成為限制縣一級(jí)城市發(fā)展的緊箍咒。
　　同時(shí)，在現(xiàn)有的模式下，各個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的建設(shè)用地總量都是固定的，不能夠隨便增加。而處在城市化進(jìn)程中的中國(guó)，建設(shè)用地指標(biāo)就成為不少地區(qū)急切需要解決的問(wèn)題。由于指標(biāo)被控制在上一級(jí)政府手里，相關(guān)國(guó)土規(guī)劃部門就成了下一級(jí)地方政府公關(guān)的對(duì)象。
　　我們不懷疑土地利用總體規(guī)劃的目的，就是為了更好地集約利用土地，保護(hù)土地資源。但是在我看來(lái)，過(guò)于迷信計(jì)劃的作用，忽視土地市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，這才是導(dǎo)致土地市場(chǎng)亂象的根源。城市化在發(fā)展，建設(shè)需要土地，耕地也需要土地，平衡兩者之間最好的辦法就是建立一個(gè)以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)。假設(shè)土地價(jià)格很高，那誰(shuí)愿意多占耕地呢？而在現(xiàn)在土地市場(chǎng)尚未建立的前提下，在我看來(lái)一切的嚴(yán)格管理只能夠是將資源傾斜至那些和權(quán)力接近的機(jī)構(gòu)，而那些真正需要土地的市場(chǎng)主體將不得不以更高的價(jià)格獲得土地。