２００３年中共十六屆三中全會通過的決定，對完善社會主義市場經濟體制提出了明確的目標和要求，但現實狀態同目標對照一下，兩者之間差距相當大。如果不把深化改革擺在重要的位置，不下更大的決心和力氣，恐怕再過１０年，很難實現完善市場經濟體制的目標。
日前，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦“改革的新形勢與頂層設計”座談會。來自國家發展和改革委員會、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國經濟體制改革研究會、清華大學、中國政法大學等單位的２０余名專家學者參加了座談會。
改革頂層設計的提出來自對當前改革形勢的判斷。中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧指出，我們曾經有過一個判斷，到２０００年，基本構筑社會主義市場經濟體制的框架，２０２０年建成一個比較完善的社會主義市場經濟體制，但是現在看來，這個判斷過于樂觀。國家發改委宏觀經濟研究院研究員林兆木指出，２００３年中共十六屆三中全會通過的決定，對完善社會主義市場經濟體制提出了明確的目標和要求，但現實狀態同目標對照一下，兩者之間差距相當大。如果不把深化改革擺在重要的位置，不下更大的決心和力氣，恐怕再過１０年，很難實現完善市場經濟體制的目標。
中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全說，改革已進入“深水區”。在特定歷史條件下，“摸著石頭過河”作為一種漸進式的改革模式，為經濟發展增添了活力，增強了綜合國力，歷史價值不能質疑。隨著經濟社會不斷發展和改革事業的不斷深化，改革越來越需要在重點領域和關鍵環節取得突破，改革攻堅的難度不斷提升，包括政府職能的轉變、社會體制的改革、經濟體制的深化，以及政治體制改革等，都到了一個關鍵的時期。所以要全面規劃改革。
中國（海南）改革發展研究院院長遲福林指出，“十二五”是改革的歷史轉折期和戰略機遇期。第一，“十二五”時期從一次轉型進入二次轉型，能不能改變經濟結構，改變發展方式，關鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動第二次改革。第二，“十二五”時期，我國正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點。如果“十二五”改革戰略選擇得好，轉變經濟發展方式有重要突破，估計到２０２０年人均ＧＤＰ有可能達到或超過１１９００美元，從而進入高收入國家行列；如果“十二五”改革戰略選擇得不好，經濟發展方式轉變沒有大的突破，我國也很有可能陷入“中等收入陷阱”。
因此，與會專家一致的看法是，從現在開始，適應轉變經濟發展方式的新形勢，加強改革的統籌力度，對整個國家的改革進行全面設計統籌規劃，把改革真正提升到制度、體制、機制的建設層面，使改革更具有可操作性。
總結歷史經驗，全面規劃改革，要達到怎樣的目標？與會學者提出廣泛建議。
把改革發展作為第一要務。林兆木認為，現在講深化改革，既是解放生產力的必然要求，也是保持生機活力的必然要求，只有通過深化改革，調整已經失衡的經濟關系，化解正在積累和深化的社會矛盾，才能解決問題。所以現在僅僅談解放生產力還是不夠的。建議中央在適當時期提出“改革與發展是我們黨執政興國的第一要務”，這樣對第一要務的表述更加完整，這符合馬克思主義基本原理，符合小平同志講的社會主義的本質，也符合改革開放以來解放和發展生產力的成功經驗，更是今后十年乃至更長時間的現實需求。
把建設現代國家作為改革目標。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧指出，現在最令人擔心的問題是國家失去發展目標，社會失去奮斗目標，改革失去追求目標。我們現在提的目標仍然是“小康社會”，說到底還是放在收入上。實際上，隨著人們收入的提高，人們不再光是追求掙錢，還有人的全面發展需求。應當把“建設現代國家”作為今后的奮斗目標，同時也是改革的追求目標。
把效率、平等和社會穩定作為改革的基本要求。中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為，我國目前的改革頂層設計需要抓三個方面：第一，抓效率問題。我國效率低的問題仍相當突出。低效率原因是市場化程度低。比如農業領域，土地流轉比例還不到１０％。第二，抓平等問題。僅靠第二次分配調整收入差距，解決平等問題，困難比較大。第一次分配沒做好，第二次分配就沒有基礎。第三，抓社會穩定問題。保持社會穩定既是改革順利推進的前提，也是改革的重要內容。
遲福林對二次改革目標、導向和重點進行了具體闡述，概括為“消費主導、民富優先、政府轉型”十二個字。第一，把實現消費主導作為改革的基本目標。“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型，既是轉變經濟發展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在。第二，把民富優先作為改革的基本導向。我國的經濟發展方式具有國富優先發展的明顯特征。例如：偏好做大ＧＤＰ總量，經濟社會發展失衡；偏好投資出口，投資—消費結構失衡；偏好重化工業，產業結構失衡；財富分配偏向企業、政府，國民收入分配格局失衡。從改革的現實看，民富優先發展也應當成為經濟發展方式轉變的基本目標和主要追求。第三，把政府轉型作為改革的重點。解決投資消費失衡，實行民富優先發展的關鍵是推進政府轉型。
頂層設計的體制機制的突破口在哪里？與會學者提出產權、財稅、司法、政治等多個領域。
重視產權制度改革。國家發改委經濟研究所教授常修澤認為，隨著改革發展的逐步深入，需要在產權理論上有新突破：第一，確立環境產權制度。第二，確立資源產權制度，包括農民土地的流轉權問題，國有林權改革，礦產資源改革，水資源的產權制度，海洋資源產權制度。第三，確立人力產權制度，要建立“金三角”的社會結構，理順政府、勞工和資方的產權關系。
重視中央地方關系改革。宋曉梧指出，應該加大力量研究如何改革已經形成的地方政府競爭體制。“十二五”中央確定以轉變發展方式為主線，提出了７％的ＧＤＰ增長預期指標，但各省市區的“十二五”指標加權是１０．５％，比中央高出５０％，這還是省一級，把市縣的ＧＤＰ指標統計一下，一定大大高于省市區的，結果還是速度壓倒轉型。
重視財稅體制改革。中國政法大學研究生院副院長李曙光認為，現在很多改革亂象都與分稅制相聯系。地方政府手上沒權，所以不得不尋找其他政策資源，比如土地、礦產資源方面，把所謂的國有資源轉為地方所用，不僅出現土地財政，還有資源財政，以及地方政府“跑部錢進”。預算是稅收的“孿生姐妹”，我們沒有把它們聯系在一起。預算法修改將是下一步改革的焦點問題，從預算角度讓國有企業更多上繳利潤，實現財政預算的民主化，中央地方在財政上如何分權，這些都需要進一步破題。魏加寧提出，為什么說地方財政越來越困難呢？中央政府管人又管錢，錢肯定發下不去。財政部管著地方財政，又管中央財政。應該成立地方事務部，專門分管地方財政，這樣才可以有效避免中央和地方博弈。應該成立類似貨幣政策委員會的財政政策委員會，讓財政政策制定科學化。允許地方政府自主發債，通過發債建定一種利益機制，使地方政府規范地方財政，規范地方制度，成為一種利益導向。
重視對外開放的制度安排。國家發改委對外經濟研究所所長張燕生指出，從目前外經貿來看，基本是“摸著石頭過河”，現在很多重要的制度改革來不及總結、來不及提煉，都變成了各地擴張的手段。如何處理好“領孩子”和“養孩子”的問題？領孩子就是招商引資，“養孩子”就是自己發展。現在有一些大省在“養孩子”上是欠妥的。目前強調科學發展，強調轉變經濟發展方式，但從上到下都熱衷于“領孩子”，而不愿意自己養。此外，我國外匯儲備超過３萬億美元。從對外經濟上講，我們基本是貶值的資產和升值的負債，加工貿易的巨額順差和一般貿易的逆差再平衡的困境，無論是２００７年的調整出口，還是今年的調整進口都很難解決這個困境。因此，頂層設計的重點還是要考慮如何建立規范的體制機制，在戰略上能夠跟國際接軌。
重視司法體制改革。李曙光指出，司法體制不觸動，純粹搞立法改革的路子是走不下去的。這２０年我們立了不少法，我們很多基本的法律都有了，但是這些法律的操作性不強，有操作性的執行性不強，有執行性的也是選擇性執法。選擇性司法現象不是立法問題。為什么會出現選擇性執法？跟我們的司法體制相關，法院成為地方政府的附庸和工具，出于維穩的需要、地方政績的需要，政府讓法院全力配合，這樣怎么能夠保證社會公平？李曙光建議，把一部分審判權收歸中央，建立地方和中央兩個層級的法院體系。現在地方法院在受理破產案件的過程中，往往照顧地方利益。建立國家層級的法院，審判權要部分回收，但一般的案件應該由地方法院受理。
重視政治體制改革路徑設計。中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯指出，一個不受社會監督的公共權力不但主導做“蛋糕”，而且主導“切蛋糕”，政府自身在“蛋糕”中間占的份額越來越大，握有權力的人在“分蛋糕”中占有的份額越來越大，必然的結果是導致越來越尖銳的社會沖突，而且政府自身的腐敗是不可避免的。因此改革頂層設計，需要考慮如何推進政治體制改革，使政治體制能夠真正和公平競爭的市場經濟相吻合、相結合，在這個前提下，再考慮政府如何在社會的監督下發揮提供公共服務的作用。