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    1. 建立碳市場的國外經(jīng)驗與啟示
      2011-07-01   作者:國研中心“應對氣候變化研究”課題組  來源:中國經(jīng)濟時報
       
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        建立碳排放權交易市場,是發(fā)達國家用較低的成本減排溫室氣體的一種市場化措施。歐盟國家利用這一措施取得明顯成效,歐盟碳排放權交易市場已經(jīng)發(fā)展成為世界最大的碳市場。本文從立法保障、減排指標分配、市場參與主體、交易規(guī)則等方面,簡要總結建立碳市場的國外做法和經(jīng)驗,以便為我國在“十二五”期間逐步建立碳市場提供借鑒。

        立法規(guī)范碳市場的建立和發(fā)展

        法律是國外建立碳市場的依據(jù)。德國、英國以及歐盟建立碳市場,除依據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簡稱《公約》,UNFCCC及其《京都議定書》以下簡稱《議定書》等國際法外,還制定本國的相關法規(guī)。
        德國實施排放權交易制度始于2002年年初,到2006年就形成了較全面的相關法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》、《溫空氣體排放權分配法》、《排放權交易收費規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。
        2003年6月,歐盟立法委員會通過排放交易計劃E— mission Trading Scheme,EUETS指令,規(guī)定從2005年1月起,包括電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業(yè)的12000個排放主體,需獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體這些主體排放的二氧化碳占歐洲排放總量的46%。歐盟還設立了某個主體加入“排污交易計劃”的條件:如果從事指令中所列活動,排放量超過規(guī)定的“門檻”,就要納入該計劃。
        2008年11月26日,英國議會通過《氣候變化法案》 C1imate Change Act,規(guī)定了使用國際減排信用額,實施碳預算計劃,以及通過二次立法明確國內(nèi)排放交易體系等內(nèi)容,從而使排放權交易有法可依。
        在美國眾議院批準《美國清潔能源與安全法案》前的 2006年,加州政府就立法要求減排溫室氣體,美國至少17個州確定了溫室氣體減排目標。2008年4月3日,加拿大大不列顛哥倫比亞BC省環(huán)境廳宣布,將制定“溫室氣體限排與交易法”,形成以市場為基礎的溫室氣體減排交易制度,要求溫室氣體排放量大的企業(yè)參加政府監(jiān)管的排放權交易計劃,通過購買排放權抵消排放指標。
        確定碳市場的性質(zhì)和交易品種世界碳市場有不同類型。
        從交易品種來源看主要有兩類:配額交易和基于項目的交易,前者是在“總量控制——交易Cap&trade”體制下,購買由管理者制定、分配或拍賣的減排配額,后者是對新上項目形成減排量的交易,前者為強制性的,后者為自愿性的。從交易品的金融屬性看,有現(xiàn)貨市場、期貨市場和期指市場。從國別或地區(qū)看,歐盟國家、美國、澳大利亞、新西蘭以及印度已建立了碳排放權交易市場,日本和韓國也啟動了碳市場的相關計劃。

        以公平的原則與公正的程序分配碳減排指標

        按照歐盟規(guī)定,2004年3月31日前,每個成員國應按照指令的要求提交國家分配計劃,將排放控制總量及各相關主體分到的減排配額,以國家分配方案NAP的形式上報給歐盟委員會。制定國家分配方案的原則主要有:
        ——分配總量應與《議定書》規(guī)定的減排目標一致,要考慮技術減排的潛力;
        ——以單位產(chǎn)品的平均排放水平為基礎;
        ——對不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)一視同仁,不得歧視;
        ——應當包含對新來者(新項目、新建設等)的規(guī)定;
        ——應當考慮“提前行動”產(chǎn)業(yè)的貢獻,“排效標準”的制定應當采用最佳適用技術,以保證這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展不受傷害;
        ——應當考慮能源效率技術的作用;
        ——制定分配計劃前應當聽取公眾意見類似于聽證會;
        ——應當列出所有參與分配的企業(yè)名單及其配額;
        ——應當包含對競爭力影響的分析內(nèi)容。
        制定國家分配方案分四步:確定可能參加排污權交易的所有企業(yè)名單;確定將排放許可總量分配給所有參與排污權交易的部門;確定產(chǎn)業(yè)部門所分配到的排放許可,分配過程必須透明,且考慮以往的實際排放量;確定各企業(yè)可能分配到的排放許可。
        歐盟委員會要求在接到成員國國家分配方案10個月內(nèi)完成對NAP的評估,評價其是否符合ETS指令規(guī)定的標準;若不符合將退回要求全部或部分修改。

        對建立我國碳市場的啟示與建議

        在應對全球氣候變化的大背景下,以合理的成本減排溫室氣體成為世界各國的首選。發(fā)達國家建立碳市場的做法和經(jīng)驗,值得借鑒。“十二五”期間,我國將“逐步建立碳排放交易市場”。為促進我國碳市場的健康發(fā)展,建議如下:
        (一)公平分配排放權,通過試點發(fā)現(xiàn)問題并逐步完善相關制度。
        從國外經(jīng)驗看,在弄清二氧化碳排放情況的基礎上,政府依法進行碳減排指標分解并下達給企業(yè),是碳市場建立的前提。如果沒有總量控制約束,企業(yè)向大氣層排放二氧化碳是免費使用全球性的“公共資源”。只有實行排放總量控制才使得二氧化碳排放權成為稀缺資源,市場才能夠成立。在我國“十二五”規(guī)劃綱要確立了碳減排指標具有約束性的條件下,迫切需要將約束性指標分解并下達給企業(yè),使之成為政府對企業(yè)完成減排指標情況的考核依據(jù)。
        我國已有北京、上海、天津等數(shù)量眾多的交易所,但大多“有場無市”,處于虧損狀態(tài)。因此,應開展碳市場的深入研究,進行必要的試點,發(fā)現(xiàn)已有排放權交易市場、碳交易所在運行過程中存在的問題,分析問題的原因,以便調(diào)整相關政策和制度安排,從而為碳市場的建立和發(fā)展創(chuàng)造條件。
        (二)建立規(guī)章制度,規(guī)范碳市場的發(fā)展。
        在我國,與碳市場類似的市場,如股市、期市等并不少見。由于缺乏相應規(guī)則,在市場運行中出現(xiàn)了這樣或那樣的問題。因此,必須制定一整套的制度或相關規(guī)則,以保證我國碳市場的自由、公平交易和總量控制目標的實現(xiàn)。為了促進碳市場的健康發(fā)展,需要建立的規(guī)章制度有:準入制度、管理制度、信息報告制度、監(jiān)督制度等。碳市場的參與者眾多,包括買賣雙方、第三方服務性企業(yè)、規(guī)則制定者、監(jiān)管者等,應規(guī)范相關主體行為,使我國碳市場的建立開好頭,并得到健康、持續(xù)發(fā)展。
        三開展立法研究,確立碳排放權交易的合法性。
        建立我國的碳市場,應先解決碳排放權交易的合法性問題。我國的《行政許可法》第九條規(guī)定,行政許可不能轉讓;雖然第十二條規(guī)定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護以及法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的事項,換句話說,我國建立碳市場尚沒有法律依據(jù)。因此,短期可出臺排污權交易管理辦法;從長期來看,應開展應對氣候變化的相關法律研究,在相關立法中規(guī)定碳市場的合法性,以使碳市場的建立和運行有法可依。

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