有學者研究指出,中國在過去幾十年取得巨大成功,有一支不容忽視的力量,這就是地方政府的發展積極性和助推力。但也必須看到,這一力量在起到極大積極作用的同時,也產生了不小的負面作用。 資金是發展的重要杠桿,沒有這個東西,地方政府也是巧婦難為無米之炊。在地方財力不足的情況下,地方政府自有一套騰挪辦法,這就是舉債。正如此次審計報告所說,這種地方政府性債務資金,在“應對危機和抗擊自然災害,改善民生和生態環境保護,推動地方經濟社會的持續發展等方面,發揮了積極作用”。 然而,這種舉債的力量相當之猛。截至2010年底,除54個縣級政府沒有政府性債務外,全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共逾10萬億元。而有債務就有風險,缺乏強大的生財能力,風險隱患就可能很嚴重。審計報告在給出上述數據的同時,還報告了另兩個事實,一個是部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大,一個是審計的16個城市中就有10個城市2010年保障性住房用地未全面落實。 在一些地方政府的行政運行中,這三者恰恰就形成了一條“因果鏈”。先有舉債,繼有用土地還債,民生亟須用地就短缺。這個“因果鏈”的核心就是土地,其運作模式就是“土地財政”,其時髦理念就是“經營城市”。其負向效應的一個重要方面則是,民生保障與改善受到較大制約,甚至受到傷害。 土地被盤活,就真正具有了“寸土寸金”的價值。這就意味著地方政府會把它緊緊攥在手里,實現其價值最大化。如果是公共建設用地、保障性住房用地等不能產生顯著經濟效益的需求,它會舍不得,總是地皮緊張,即使上面有政令,它也會打個折扣。如果是商業性、經營性用地,它會供應充足。由此直接導致的結果是,普通民眾住房訴求受阻,商品房價格畸形攀高,也就降低了普通民眾的幸福指數。 經濟往往是一種牽一發而動全身的先導力量,利益則往往會左右人的價值取向。它們的相互作用,就會使地方政府為謀求其土地價值的最大化,而采取各種手段擠壓土地價值鏈條上下端群體的利益空間。有地方政府在運作土地,就有開發商大肆攫利,同時它們又互相指責,對方才是導致房價畸形的主因。有這兩大力量在左右土地鏈上的價值分配,也就加劇了當下社會的利益調整乃至利益沖突。 過度依賴土地財政的發展方式,終究是會偏離科學發展的軌道的。土地使用本身也要講科學發展,如果不注重建立土地分配的科學機制,就必然會產生用地失衡、無度。其結果,不僅民生受損,城市最終也會遠離宜居。如果能夠一方面堵住“土地財政”的攫利慣性,一方面探討舉債式發展的替代辦法,地方政府或許產生新的助推力,進而凝聚新的發展后勁。相關報道見今天A07-A10版
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