在認識民營經濟、中小企業重要性和中小企業融資難題的基礎上，需要發展政策性金融來破解難題，把相關的體制、機制建設擺在戰略高度，從中央到地方推動“政策性資金、市場化運作、專業化管理、信貸式放大”創新機制的探索和開拓，抓住風險共擔和支持對象合理遴選兩大要領，發展中國現代化崛起中的公私合作伙伴關系機制。
中小企業融資難是一個世界性的難題。這么多年發展下來，雖然不斷強調提高對中小企業融資的支持力度，但進展不大。背后的原因，顯然與市場經濟中的“市場缺陷”有直接的關系。市場在常規發展中間，形成了商業性金融體系，而它自然而然是一個錦上添花的運行機制。這種錦上添花運行機制無可厚非，作為商業性定位的銀行和金融機構，選擇貸款支持對象的時候，當然首先要考慮怎么做起來成本最低、風險最可控。支持大企業大項目和支持中小企業的小項目和小企業，每一個具體支持項目辦理時的固定成本可能差不多，但是大企業大項目做成一個，融資的規模幾億甚至十幾億，小企業呢，幾十萬幾百萬就很可觀了。這樣十幾個、幾十個小企業做成的業務量才能頂一個大企業的業務量，那么實際成本的付出就要高出十幾倍甚至幾十倍，同時這些中小企業融資構成的總體的風險又明顯高于大企業融資中的風險，這是一個基本事實。商業性金融錦上添花的取向自然而然更多地首先考慮支持大企業大項目，無可厚非，這種運行機制，其運行結果也是一種資源配置在市場基礎層面上的優化。顯然，社會上可以用來支持經濟發展的商業性融資渠道，首先是使大企業大項目這些增長點可以得到比較充分的支持。但同時，中小企業的支持怎么樣也能夠得到配套，這個事情需要得到更多的重視。我們觀察，中國這些年發展中的這個問題十分突出，而從國際經驗來看，其他的經濟體，也無一不受到這個問題的困擾，當然人家也在想方設法找到一些對策。
我們需要發展政策性金融來發揮雪中送炭的作用。商業性金融錦上添花的機制讓它進一步充分發展，但同時，我們還要發展一套帶有雪中送炭功能特點的融資機制。對于中小企業的融資支持，需要有政策性融資這樣的力量，而且我認為應該正面提出：在中國的總體發展中，完全應該提到戰略高度來通盤協調地考慮，是不是需要構建一個政策性金融體系。在中國改革開放的實踐中，上世紀80年代末90年代初，已經明確提出了政策性金融與商業性金融分道揚鑣的思路，各行其道，雙軌運行，那么在具體的機構設置上，我們大家都知道，組建了國家級的三家政策性銀行；在信用擔保方面，建立了國家級的中國經濟技術投資擔保公司，雖然沒有明確的政策性信用擔保的表述，但實際上包含此意。以后地方政府層面各級，先后出現了幾千家政府背景的信用擔保機構，在后面，其他商業性的擔保機構也像雨后春筍一樣順應經濟社會發展出現了。但是分道揚鑣之后，怎么形成合力，碰到了挑戰與困惑，現在還存在沒有理清的不少模糊之處和困難問題。我國在近年的探索中，在上一次國家金融工作會議后，具有帶頭大哥地位的國家開發銀行被要求商業化。另外的兩家，農業發展銀行，據我們了解，它作用的范圍已比較有限，面對三農的許多問題實際上已經無能為力；進出口銀行有作用發揮，但它畢竟是一個相對窄的在進出口環節上發揮作用的政策性銀行。地方層面有政策性擔保明確功能要求的機構，存在普遍的“兩難”：雖一開始決策層的態度很鮮明，財政的支持也能跟上，再往后財政由于種種原因不肯跟進，那么機構自己的運行明顯碰到了兩方面為難的情況——如果按照一開始的政策初衷，繼續支持中小企業的融資擔保等等，在代償損失接連發生之后，不用多長時間，隨著資本金萎縮，他對各方無法交代，對領導無法交代，對社會無法交代，特別是對自己的員工、自己要做的事業都無法交代，那么，如果想要維護賬上資產能夠保值增值，就不得已要追求短平快，追求一般商業化運作的業務，放棄政策性的初衷。這種兩難已經普遍發生。這么多年來，大家在各地做了很多積極的努力去化解兩難局面，但是并沒有很成型的經驗。從國家級來看，我們說得直率一點，就是政策性金融體系的戰略框架仍然是很不清晰的。
在地方融資平臺這個形式上，我認為，實際上是在現實生活的強烈需求之下，各地普遍以“潛規則”強制替代“明規則”，這些融資平臺就是發揮地方不同層級上的政策性融資的功能。我們舉一個小例子，在金融危機沖擊背景下，我們看到《中國證券報》上有一整版，是浙江長興縣路橋公司發行15億元公司債的發債說明書，它看起來是一個法律框架下非常清晰的企業法人融資事項，但是實際上，一望而知這是地方政府按照自己的意圖來操縱運行的地方融資平臺，它所籌集的這些資金對于當地貫徹其發展戰略顯然具有非常重要的作用。但是這種地方融資平臺運行得來的融資，我們觀察，也很少能夠照顧中小企業融資需要，首先是滿足地方層面上整個發展戰略中那些作為重點的增長點，一般也都是準公共產品的基礎設施以及主打的地方大項目。國家開發銀行雖然被要求商業化，但我們觀察，它也遇到了隨著金融危機壓力使它不得不做的——同時也擁有內在的動機和愿望去做的，貫徹國家意志，走出去，抓戰略重點等等。國家開發銀行在這兩年不聲不響做了很多具有非常鮮明的政策性融資色彩的事情。它的這套機制怎么理順，我們覺得應該更加注重實事求是地在理性的、前瞻的視野下來作探討。當時中央金融工作會議給他留了一條尾巴，叫做重點從事長期投資。長期投資怎么理解？開行定義為“開發”，以開發性對應長期投資，可以中和這里邊的矛盾和困惑，但實際上它并不能把自己簡單地等同一個商業性的金融機構。它的資金來源有沒有可能像其他商業銀行一樣通過吸儲？現在看不到這種前景，那么繼續發行金融債？實際上金融債是一種準國債，是帶有明顯政策性色彩的資金籌集方式。諸如此類的問題也都需要進一步探討。而在地方層面，我覺得，從省級到下面的市縣級，需要進一步正視現在民營企業、中小企業發展面臨的融資難題，而找到守正出奇的全套思路和要領。
在這方面，可簡單地說一說我們可以觀察到的國際經驗。老牌的資本主義國家——曾經的“日不落國”英國，后來崛起的現在仍然是世界頭號強國的美國，他們在政府體系中都有專門的中小企業局或者中小企業署，這種政府機構得到預算里透明規范安排的資金，支持中小企業融資。我們要看到美國始終在堅持可控、可以預期地對中小企業作出融資支持。世界金融危機沖擊之下，他還特別使中小企業署發揮作用的乘數增大，就是提高政府方面承擔風險的比重。支持的方式，我們聽到上海的美國領事館總領事介紹的經驗主要有兩條，第一，貼息的方式，第二，信用擔保的方式。他認為這兩套方式的機理是相同的，就是財政拿了一塊資金以后愿意去承擔風險，而降低整個融資環境（是不是可以稱為金融生態）中融資門檻的高度，把這個門檻高度降低以后，更多的中小企業可以得到融資支持。這里面發生的風險，在貼息方面就是項目失敗，在信用擔保方面就是發生代償。只要控制在相對低的比重上，財政部門把它源源不斷地承擔起來，把這個風險以一個足夠高的比重消化掉，原來形成不了的中小企業融資局面就可形成、可持續了。但同時，也要求財政之外其他的主體如企業、商業銀行和其他可能參與的商業性的信用擔保機構等等，大家是一個風險共擔的關系。在原來規定的不同檔次上，比如對最低規模的小企業，政府方面承擔的風險份額可以達到85%，到了世界金融危機沖擊到來的時候，為了支持中小企業，把政府承擔的份額提高到90%，特殊情況下甚至提高到95%。這種支持框架相對而言是清晰的。英國也是如此。
戰后迅速崛起、被稱為創造經濟奇跡的日本，一個重要的發展經驗就是有一個更放得開的財政投融資體系，實際上就是政策性投融資體系。這個體系中，由國家組建的一系列政策性銀行、機構一起配合，提供不同行業、不同方向上的優惠貸款。日本所實施的這些投融資政策性支持，對于其戰后產業結構的升級換代、主打的經濟增長點能速成氣候，產生了非常重要的作用。簡單地說，我所看到的日本人總結經驗：戰后首先支持鋼鐵、煤炭這些重化工業增長點的恢復。到了上世紀50年代初，將重點轉移到造船業，那時候世界上的造船業市場出現一個重組機遇，日本抓住了，使其造船業得到迅速的提升。50年代后期，支持發展自動化機械，隨后日本人自豪地聲稱機器人保有量世界第一，明顯超過了美國。到了60年代，其支持的重點轉為半導體——一直延續下來的是現在的信息技術。但再往后，80年代其重點轉移到支持住宅建設等方面的政策性融資。日本的發展軌跡對我們有明顯的借鑒意義，當然也有其教訓。到了九十年代泡沫破滅以后，其金融系統里面、也包括投融資體系，暴露了比較明顯和嚴重的問題。但從國際經驗這個角度說，我們不應該“把小孩子和洗澡水一起潑掉”。日本的經驗，投融資比較放得開，其利弊也比較明顯。
其實嚴格來講，美國這次發生次貸危機和“兩房”的政策性融資也是有直接關系的。政策性融資是把雙刃劍，一方面可以支持某些產業超常規發展，另外一方面可能積累一些矛盾。在這個方面中國人應該通盤考慮，我們是志在后來居上、實現趕超的一個發展中經濟體，我們應該對政策性金融的利和弊作客觀的把握，應該力爭揚利抑弊。
在上述簡要考察之后，我們可以提出下面幾點認識與基本主張。
第一，應該在戰略的高度上充分重視政策性金融體系建設和從中央到地方各個層級的政策性融資的機制建設。這是和中國基本的“三步走”發展戰略配套的現代經濟核心部分的組成因素。這樣的貨幣媒介、信用媒介構成了整個經濟的血液循環系統，它應進而配合形成一個從商業性金融到中間地帶色彩很明顯的各種各樣政策性融資事項、一直到最后褪掉融資色彩完全以政府財政資金支出去支持的最需要雪中送炭的事項這樣一個無縫連接的資金支持體系。比如從低保開始，一直發展到由政策支持的各種各樣經營性的事項和所有的經濟活動領域。這樣的籌資和投入支持，從簡單的財政支出到帶有融資色彩的政策性融資、再到商業性融資，來覆蓋我們整個經濟生活。從這個角度來說，政策性金融需要通過克服“市場缺陷”、助推超常規發展，應把其納入在戰略高度支持后來居上現代化趕超的通盤考慮。
第二，中央和地方政府應積極推動“政策性資金、市場化運作、專業化管理、信貸式放大”的創新機制的探索開拓。這里所謂政策性資金，是指現在已經在政策性銀行和金融機構（包括擔保機構）定位的這些經濟實體，應該得到可持續的財政資金的介入和支持。財政資金應跨越直接的成本—效益分析概念下的直接效益追求，上升為追求綜合效益、長遠效益、社會效益、發展后勁、雪中送炭這些政策目標和社會目標，同時又要在這些資金的運用上形成一個盡可能好的機制。所以“政策性資金”后面跟著的，是政策性融資中的“市場化運作”。至少在形式上這是和市場對接的、一種有償的資金周轉運用形式。再后面就是“專業化管理”，相關機構中運用這些資金的人員，既要通曉金融方面的各種管理知識、專業知識，又應該能夠較好地把握政策性的要領，并操作管理系統把專業化的管理覆蓋到商業性金融和政策性資金所聯結而后有機融合。政策性資金、市場化運作、專業化管理，追求的是一種信貸式放大的效應，就是要體現經常所說的“乘數”。以財政資金拉動信貸資金的這個乘數效應出來以后，顯然可以應對和化解現實生活中的矛盾。比如財政資金總是感覺非常緊張，那么就希望財政資金可以發揮乘數效應，能夠“四兩撥千斤”。這些貼息不認企業的經濟性質，不管是國有企業還是民營企業，只要該企業所做的項目是符合國家產業政策和技術經濟政策的，是在財政政策角度上認為應該支持的，通過一套程序以后，就可以用貼息方式支持。貼息拉動的是商業性的貸款。這三億多元的財政資金引致了一百億元以上的社會資金進入政府想給予支持的項目，那么算下來其放大倍數是在30倍左右。為應對全球金融危機，貼息的做法在中央層面也都有明確的安排，即運用中央財政資金以貼息的方式支持企業技術改造和升級換代。放大倍數在中央這個層面總結起來是十倍以上。顯然這是少花錢多辦事，帶上了一個很好的運作機制。我們可以總結出：財政出錢貼息的那個比例的倒數，就是資金放大的倍數。假定一個項目有產生投資收益和回報的現金流，但是不能承受商業性銀行貸款的較高利率（比方說10%），自己計算只能承受5%。那么剩下的這塊，財政以公共資金用貼息的方式填上去。如此一來，原先轉不動的融資資金就轉起來了，100%規模的資金轉起來，進入需要得到支持的項目。這等于財政用相當于總規模5%的資金發力（5%的倒數是20），即引致了20倍的社會資金進入了想給予支持的領域。這是一個明顯的四兩撥千斤的機制。信用擔保是在總體上由各種各樣的項目合在一起以后，實際上也只是承擔這么一塊比較低的百分比的代償損失，公共資金的這種運用完全可以理直氣壯的、以透明的方式對公眾說清楚，這就是政府追求社會目標、追求政策效應，在公眾資金里可以做出政策融資支持，并且要透明地在預算里安排。這樣，財政資金支出的可持續機制，在它的運作方面，就完全可以得到一個與公共財政的對接。
第三，還有比較復雜的事情，我認為要形成這樣一個機制，其中關鍵有兩條：第一就是前面已經提到的、國際經驗里的風險共擔機制。我們觀察，現在地方層面上很多的信用擔保機構，它運作起來碰到的問題是一旦表明自己是政府背景，那么相關的主體都認為，你是有財政后盾的，而有財政后盾你就應該把風險都擔起來。我在某個地方參加研討論壇的時候，曾聽到有的同志非常理直氣壯地說：財政部門你該做這個事，你把風險承擔以后，我們這事情就做順了。但對不起，現在公共財政的一個基本概念叫做講求績效，這部分資金可以貼息，可以去做代償損失，但是我要以后對公眾說清楚，它的績效如何，這個績效的提升與保證需要機制的搭配，如果只是百分之百由財政承擔風險，那就帶出了一個新的風險：即是經濟學上所說的“道德風險”——其他的主體對防范風險都覺得無所謂，財政像面對一個無底洞。財政部門感覺這種運行的機制不好，績效無法交待，它一定會離開，可持續性就沒有了。很多地方我前面說到的“兩難”就是這樣造成的：既然你們認為這個事情就是財政要百分之百承擔風險，那么財政部門認為這個事情我干脆自己做算了，我用支出直接去支持，為什么還要經過這么復雜的程序？但是，從機制上來說，風險共擔是保證大家都產生一個在管理上精益求精的動力，這是一個激勵—約束對稱的必要的機制。國際經驗如美國，非常強調，危機壓力之下，我可以把政府承擔的風險轉在小企業項目上，一直提高到百分之九十五，但絕對不做百分之百的承諾，一定要讓企業在這里面承擔一部分風險，然后企業整個的行為就會特別注意防范風險，因為這里面有企業自己的利益在內，企業會千方百計在管理方面做得好一些。這是在中國我覺得需要進一步探討解決的問題。財政、銀行、政策性金融機構，商業性信用擔保機構、企業等，各種相關主體，怎樣能夠可持續地按照風險共擔的機制往前走，來實現對中小企業的可持續融資支持。
另外一個要點，就是支持對象怎么選？全國至少是幾百萬家中小企業，按照最新的數據，可能是已超過千萬家中小企業，那么這些企業不可能都得到支持，你必須在里面挑選一部分，而且是占比不可能很高的一部分。這一部分到底怎么挑選出來？過去財政部門很多是要面對年度考核的，要看這一年里資金有多少用來支持了中小企業發展，那么財政資金是怎么用出去的？往往規范性就很低了。說到具體怎么確定項目，中國是個“人情社會”，很多的關系就在里面起作用了。誰能爭取到貼息支持，誰能爭取到財政特定的信用擔保，往往缺乏透明度、規范性。總體來說，這是過去較普遍的情況。但現在中小企業發展畢竟是你要支持的對象，支持對象的遴選機制必須能夠經得住社會方方面面的審視，認為你是有道理的，你是能夠形成公信力的。這個問題也很值得進一步繼續討論。
我理解，金融“雙軌運行”的情況下，就必然產生一種設租、尋租的可能，我們必須采取種種方式，抑制這種設租、尋租行為的擴張，要盡可能減少設租、尋租在這里面發酵的空間。日本人過去特別強調兩條經驗，一個叫做項目決策上的專家集體決策制度——在中國可能還不叫專家集體決策，但至少專家要有比較充分的可行性論證，然后再進入決策程序。另外一條叫做內部外部的多重審計監督，包括常規的和隨機的多種形式。財政部門自己有說法，就是財政預算的編制、執行和監督在部門內部要相對獨立、各行其道、形成制衡；外部則有審計、有人大、有政協，有公眾的質詢等等，在中國也要發展這套機制。
具體回到怎么樣形成有效的風險共擔機制與合理的遴選機制。過去財政資金年年都要支持小企業、支持民營企業，但是這個錢是“撒胡椒面”，撒出去以后無從問責，它的績效如何是說不清楚的，實際上績效評價起來是很低的。能不能找到一個把財政“消耗型”的資金投入轉為“循環型”的新機制，來追求績效水平的提高？杭州西湖區財政局搞了一個支持科技型小企業發展的產業基金。拿出兩千萬元作為基金里面的股權形式投入，但是同時說清楚，這個錢進去以后，一開始就明確，可以同股不同權，財政不要求分紅。其后當地一個很有自信心的、專業水平較高、很多高管是海歸的商業性信用擔保機構，也拿出自己的資金作股本，投入在里面。它又憑借自己的關系拉到硅谷銀行——這算是有國際資本背景的，也進來入股。還有其他的民營企業，也在這個基金里面入股。大家合成這個基金以后，以風險共擔的方式來進一步運作對小企業、重點是科技型小企業的融資支持。具體運作中推出了一些金融產品，很多在技術上他們已有比較細致的考慮。這個運行案例，我個人感覺，第一，它有一個風險共擔的框架，包括財政介入也是一種風險共擔，所以有利于可持續和尋求共贏。其中，財政的“贏”是解決了原來的消耗型資金投入轉為循環型的問題，這是很清晰的：2000萬元可以在這里面年復一年轉著。那么其他的主體本來在這方面沒有財政介入時，是不會加入來共同組成這樣一個產業基金的。而財政介入后情況變化了，他認為財政資金進入使基金投資回報的風險降低，前景變得更樂觀，他們愿意進來了。我不認為這些民營資本在這里面的投入是要“學雷鋒”，只要強調社會責任他就跟進了，那樣不可能持續，他們還是要追求投資回報。這里是按照他們的商業模式，認為在這里面出現了商業模式下能夠認可的投資機會，所以他跟進了。而且他們認為這可以提供一個平臺，充分發揮他們的專業知識，這是一個很好的走向共贏的風險共擔的例子。如果出現以后的損失，那么按現在產權規范怎么處理這個事情，也是很清晰的。這樣一個機制我覺得值得肯定。另外，西湖區怎么處理支持對象的遴選機制？那里是這樣的：各個出資方，加上當地的科技局，加上他們認為可以聘請的專家，共同形成一個項目遴選委員會，在提出申請的項目里，挑選他們認為最比較靠譜的這樣一批給予支持，這樣一來，得到的結果就是原來注定無望得到融資支持的小企業（定位為科技型小企業）的一批融資項目，就可以通過這個產業基金的運作，加上貼息、信用擔保等等一些機制，通過金融創新得到了融資支持。這其中的機制效應，是拉動了商業性的信貸資金、拉動了社會資金，一起形成的融資結果，我作為研究者很看重這種機制創新。不敢說他們就可以一直成功地這樣發展下去，但是這種努力非常值得我們重視。
在地方層面上，這種探索還可以再舉一個“新農村建設”層面上的案例，也不是一定注定成功，但是我覺得很有啟發性：廣西桂林附近有個恭城縣，它那里有些經濟生活的節點連接在一起，形成一個類似產業鏈的“循環經濟”發展。最早是當地政府要支持農戶建沼氣池，因為過去農戶自己家庭生火做飯燒水要砍樹、割草、破壞植被，顯然是不符合現代生活理念的形式，那么政府支持他們轉變，當地農民較快就適應了農民家家戶戶要養豬這么一個條件，養豬就有豬糞，按政府派去的專家指導，放入沼氣池，產生沼氣入戶，得到清潔能源。農民自己生活質量提高，這在新農村建設里首先就是一個亮點。接下來，這個沼氣池里邊的沼液和沼渣，每隔一段時間是要清出的，而它是非常高質量的有機肥，那么這些沼液和沼渣出到哪呢？就出到農戶自己的果園里去，入了果園以后，果樹可結出品質非常好的果子，比如橙子、柑桔。果子品質上乘，到市場上可以賣個好價錢，這又成了農民增收的因素。農民增收以后，而且在他的商品經濟觀念培養出來以后，就考慮能不能按耳濡目染的桂林旅游的概念，搞“農家樂”，在自家院子里騰出一部分居住空間，備上些干凈的床上用品、生活用品，讓城里人度假、周末時到這兒來吃農家飯、呼吸新鮮空氣，到果園里采摘——這樣一些要素連在一起以后，就有企業行為誕生了。熟悉當地情況的企業打的主意是，有辦法以一個更好的“頂層規劃”，在這樣一個自然村或者社區里面，怎樣把沼氣池聯通起來，前端就是建成一定規模的養豬場，后面是把整個沼氣系統改造，更有效率，更加符合大家使用的需要。那么，再往后呢，果園里面的采摘和當地發展黃金旅游路線連在一起，成為一個旅游點。這樣一個通盤的設計，看起來就像把原先農戶的那些分散的節點，連成一個升級換代的、更具規模效益特點的產業鏈。那么政府在這可做的事情是什么呢？如果認為企業這個規劃可行，那么需要給他一定的支持，企業需要一筆資金，獲得融資條件，使他把這個事情由理想變成現實。那么這個事對于財政部門來說，如果感覺確實是好的支持對象，這個決心還是好下的，為什么呢？因為每年財政部門都必須經某種考核，看你怎么支持新農村建設的，怎么支持清潔能源的，怎么支持農戶致富的，怎么支持當地的第三產業旅游業發展的。所有這些正面效應，都是財政部門的政績啊，只要說清楚可行性，他為什么不做這個事呢？他可能還會很高興：那好，我們來討論怎么樣來貼息、怎么樣來做信用擔保。
這樣一來，就形成了一個看來合理的運行機制，這個合理性體現在我們看起來很草根層面上的對發展有益的種種要素連在一起，由財政介入而支持了企業的發展循環經濟設想，也支持了農戶生活質量、收入水平等等進一步的提高，而這樣的例子，在理論概念中，完全可以看成中國實際生活里邊的PPP（Public-Private
Partnership公私合作伙伴關系）的一個雛形案例。不要把國際上現在非常看重的PPP看得多么高遠、多么遙不可及，在中國的現實生活中，有大量的現實因素要求各種各樣的要素合在一起，形成PPP，而在這里面，政策性融資的媒介作用，在商業性資金方面顯然是要拉動商業性貸款，對政府管理方面，它促成實施政府應做好的雪中送炭工作，對低收入階層和欠發達農村，予以特別關注，合在一起，就形成了一種重要的、在中國國情前提下對PPP的探索和發展。在這里面，以政策性金融支持中小型民營企業，完全可以形成一個重要的機制創新而使各種各樣的要素潛力形成合力。概括一下，這最后一點，就是我認為政策性金融機制也就是在中國現代化崛起過程當中PPP機制的一種重要形態，我們完全有理由使它登堂入室，放在理論框架里面來給予必要的肯定，支持其在實踐中的探索與創新。