“十一五”單位ＧＤＰ能耗下降２０％的目標(biāo)，實(shí)施過程充滿痛苦和艱難，特別是后期“拉閘限電”等行政手段受到廣泛質(zhì)疑和批評(píng)。學(xué)界、相關(guān)職能部門再次把目光聚焦到市場(chǎng)化政策工具——“碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”本文簡(jiǎn)稱為“碳市場(chǎng)”，“十二五”規(guī)劃建議中也提出“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”。筆者以為，從政策目標(biāo)、政策工具本身和政策環(huán)境三個(gè)方面進(jìn)行分析，當(dāng)前對(duì)碳市場(chǎng)的評(píng)價(jià)和期望有過高的傾向。
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一、構(gòu)建碳市場(chǎng)的政策目標(biāo)分析 |
一般認(rèn)為，構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有三個(gè)層面的政策目標(biāo)。
第一個(gè)層面，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。理論上，從節(jié)能減排角度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式低碳轉(zhuǎn)型，首先要理順電、煤、礦產(chǎn)、石油等資源性產(chǎn)品的價(jià)格。部分學(xué)者和官員認(rèn)為，在這些基礎(chǔ)性資源類產(chǎn)品價(jià)格改革“無望”的情況下，通過構(gòu)建碳市場(chǎng)，制定企業(yè)碳排放權(quán)配額，通過碳排放的約束從“末端”形成一種新的倒逼機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)去實(shí)現(xiàn)碳減排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)變。這是對(duì)當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建碳市場(chǎng)的一種必要性解釋。筆者以為，在現(xiàn)階段的監(jiān)管水平之下，這種通過“測(cè)算法”形成的倒逼機(jī)制要發(fā)揮作用，有很大的局限性。
第二個(gè)層面，碳市場(chǎng)作為一種靈活機(jī)制，推動(dòng)減排目標(biāo)的完成。碳市場(chǎng)的意義在于為企業(yè)和地方提供一個(gè)選擇，以避免諸如“拉閘限電”等激進(jìn)行政手段的濫用。筆者以為，這是一種較為合理的解釋，但我們有必要對(duì)政策目標(biāo)，即對(duì)地方和企業(yè)的減排指標(biāo)進(jìn)行反思。“十一五”單位ＧＤＰ能耗降低２０％的目標(biāo)的合理性、可達(dá)性以及“一刀切”的分解方式本身存在問題，如果假定“十一五”能耗降低目標(biāo)是１６％或１８％的“合理”水平，或以更合理的方式分解，整個(gè)減排行動(dòng)和政策及其評(píng)價(jià)可能會(huì)有很大不同。構(gòu)建碳市場(chǎng)，給排放實(shí)體設(shè)定配額時(shí)同樣面臨減排指標(biāo)的設(shè)定問題。如果人為設(shè)定的減排指標(biāo)（排放總量以及各主體的初始排放配額）不合理，那么碳市場(chǎng)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用的減少、技術(shù)革新的促進(jìn)這三個(gè)目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
第三個(gè)層面，構(gòu)建碳市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際碳市場(chǎng)順應(yīng)和對(duì)接。節(jié)能減排的核心內(nèi)涵，是以其作為抓手，推動(dòng)解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。一定程度上，氣候問題給我國(guó)帶來的機(jī)遇是將外部壓力引入，推動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)利益的調(diào)整，從而有助于推動(dòng)自身減排，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過碳市場(chǎng)獲取國(guó)際資金等問題相對(duì)于這個(gè)問題而言是第二位的。至于由碳交易而衍生的碳金融能否真正促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的低碳發(fā)展，有待進(jìn)一步研究。從筆者目前的觀察來看，碳市場(chǎng)的利益相關(guān)者對(duì)碳金融的熱衷并非是出于對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，而更多的是投機(jī)需要。
第一，碳市場(chǎng)的理論分析。
理論上，作為一種政策工具，碳排放權(quán)交易并不能解決實(shí)質(zhì)性減排問題。碳市場(chǎng)的環(huán)境有效性取決于排放限額、參與和遵約的情況，其實(shí)施的基礎(chǔ)條件是良好的市場(chǎng)和互補(bǔ)的機(jī)構(gòu)。碳市場(chǎng)適用的領(lǐng)域主要是工業(yè)部門，而不適用于建筑部門、交通部門等領(lǐng)域。
第二，對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的再思考。
歐盟是當(dāng)前碳排放權(quán)交易實(shí)踐的先行者，我們談到碳市場(chǎng)時(shí)多以歐盟的碳市場(chǎng)（ＥＵ－ＥＴＳ）為例。筆者以為，在分析碳交易的作用和績(jī)效時(shí)，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)其評(píng)價(jià)有偏高的傾向，似乎歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展的“優(yōu)秀”表現(xiàn)與碳市場(chǎng)有很強(qiáng)的相關(guān)性或因果關(guān)系。需要注意的是，歐盟從上世紀(jì)九十年代之后，溫室氣體排放總量就已呈下降態(tài)勢(shì)，而且碳市場(chǎng)只是歐盟減排政策框架中的一種工具。實(shí)際上，始于２００５年的歐盟碳市場(chǎng)實(shí)踐也還處在實(shí)驗(yàn)階段，其減排效果還有待進(jìn)一步觀察和評(píng)估。相反，一些實(shí)證研究表明歐盟的ＥＴＳ不能有效解決減排問題。
第三，減排政策工具選擇。
經(jīng)典的環(huán)境政策分類一般簡(jiǎn)單地分為“市場(chǎng)化工具”和“命令—控制式工具”兩大類。ＩＰＣＣ（２００８）將減排政策工具細(xì)分為：法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；稅收和收費(fèi)；可交易的許可證即碳市場(chǎng)；自愿協(xié)議；資金激勵(lì)；信息化手段；研究與開發(fā)Ｒ＆Ｄ；非氣候政策。
對(duì)政策工具的選擇和評(píng)價(jià)不能脫離工具運(yùn)作的制度和技術(shù)背景。一般而言，處于減排能力建設(shè)過程中的國(guó)家，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能更適合。因?yàn)榛诮?jīng)濟(jì)激勵(lì)的方案對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的要求高，有更嚴(yán)格的管理要求。從理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，在減排政策工具箱中，標(biāo)準(zhǔn)和管制政策、財(cái)稅政策工具仍然是核心的政策工具。需要特別說明的是，行政政策工具并不等于“拉閘限電”等極端手段。
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三、構(gòu)建碳市場(chǎng)的政策環(huán)境分析 |
首先，排放總量變動(dòng)趨勢(shì)與政策工具適用性。
減排政策工具的應(yīng)用必須首先與各國(guó)溫室氣體排放的階段相適應(yīng)，碳排放總量變化趨勢(shì)是重要的階段特征。碳市場(chǎng)的鼻祖是排污權(quán)交易，而西方排污權(quán)交易的實(shí)踐都在其完成工業(yè)化之后的階段實(shí)施。盡管碳排放總量變動(dòng)趨勢(shì)和碳市場(chǎng)應(yīng)用的適用性仍需要作進(jìn)一步深入研究，但直觀上看，碳市場(chǎng)更適合于排放總量總體下降或相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體。
對(duì)于我國(guó)而言，當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，溫室氣體排放總量和排放實(shí)體呈快速上升態(tài)勢(shì)。特別是隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，建筑部門、交通部門將成為主要的能源需求和碳排放增長(zhǎng)的主要貢獻(xiàn)者，其節(jié)能貢獻(xiàn)度也將超過終端用能工業(yè)。理論上講，對(duì)于建筑部門、交通部門，效率和標(biāo)準(zhǔn)管制是最有效的政策工具，而碳市場(chǎng)并不適用于上述領(lǐng)域。筆者以為，現(xiàn)階段或近中期我國(guó)是否需要模仿歐盟碳市場(chǎng)去求解減排問題，仍需作進(jìn)一步研究。
其次，構(gòu)建碳市場(chǎng)的制度、技術(shù)背景。
作為一種“創(chuàng)建市場(chǎng)”的工具，碳市場(chǎng)的順利實(shí)施過度依賴于外部條件，即制度背景、技術(shù)背景等。制度背景包括環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、環(huán)境管理體制機(jī)制、環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)碳市場(chǎng)的合理設(shè)計(jì)等因素。技術(shù)背景的核心是對(duì)點(diǎn)源排放進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)測(cè)，能夠把排放情況“說清楚”，換言之，能夠?qū)ε欧艑?shí)現(xiàn)“三可”（可測(cè)量、可報(bào)告、可核查）。現(xiàn)階段，我國(guó)能源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)誠(chéng)信體系薄弱，能否支撐碳市場(chǎng)的順利實(shí)施仍是一個(gè)疑問。筆者以為，從總體上，當(dāng)前乃至近中期我國(guó)尚不具備構(gòu)建全國(guó)性碳市場(chǎng)的條件。
在現(xiàn)階段及近中期，在我國(guó)溫室氣體減排的政策框架中，碳市場(chǎng)只能是一種輔助性工具，并不能成為我國(guó)整個(gè)減排政策的基石。在處理減排問題上，不應(yīng)對(duì)碳市場(chǎng)有過高的期望。標(biāo)準(zhǔn)和管制政策工具、財(cái)稅工具仍將是我國(guó)現(xiàn)階段和中長(zhǎng)期溫室氣體減排的“基礎(chǔ)性”政策工具，同時(shí)，這類工具仍有很大的改進(jìn)和完善空間。
第一，構(gòu)建全國(guó)性碳市場(chǎng)并不是當(dāng)前節(jié)能減排的迫切需要。我國(guó)可以穩(wěn)步開展碳交易的試點(diǎn)工作，但不宜過早鋪開全國(guó)性配額市場(chǎng)。可以先從自愿交易做起，逐步探索和積累碳交易的經(jīng)驗(yàn)。盡管目前國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)“有場(chǎng)無市”，但不能本末倒置地為了追求碳市場(chǎng)（和碳金融）的繁榮而過快地推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)。
第二，在某種意義上，當(dāng)前職能部門和地方政府對(duì)碳市場(chǎng)的強(qiáng)烈政策需求，根源于前期“自上而下”減排指標(biāo)設(shè)定和分解的不合理。合理設(shè)定和分解減排指標(biāo)是當(dāng)前減排政策的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，也是今后碳市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。應(yīng)更多從“自下而上”的角度去考慮減排指標(biāo)設(shè)定和分解的合理性和可達(dá)性問題，要逐步建立減排指標(biāo)的調(diào)整機(jī)制。
第三，加強(qiáng)溫室氣體排放監(jiān)管能力建設(shè)是當(dāng)前亟待解決的問題，這是各種減排政策工具運(yùn)用的前提。從能源統(tǒng)計(jì)、企業(yè)能源管理體系入手，構(gòu)建以“三可”為特征的具有公信力的溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算體系，進(jìn)一步深入開展碳市場(chǎng)相關(guān)研究。
（作者注：①本文所指的碳市場(chǎng)是指配額市場(chǎng)。②本文把“十一五”節(jié)能減排的行動(dòng)和政策理解為溫室氣體減排的政策。）