當前我國就業形勢的復雜性在于，在普遍出現“民工荒”現象的同時，大學畢業生就業困難依然存在，城鎮失業現象持續存在。這種看似矛盾的現象并不難理解，因為每個就業群體面臨就業困難的原因并不相同。
　　以“民工荒”形式表現出來的勞動力短缺現象，是由勞動力供給與勞動力需求之間的矛盾造成的。隨著人口結構變化，勞動年齡人口的增量逐年下降。與此同時，經濟快速增長繼續產生對勞動力的需求。這便導致勞動力短缺。另一方面，結構性就業壓力依然存在。農民工尚未成為城鎮戶籍居民，就業不穩定，社會保障不健全，面臨周期性失業風險，仍然是勞動力市場上的脆弱人群。大學畢業生就業困難并非由市場供大于求所造成，而是產生于個人就業意愿和技能與勞動力市場機會及需求之間的不匹配。至于城鎮居民失業和就業困難，既有就業技能不匹配問題，也有勞動力市場調節功能不充分問題。這兩個就業群體面對的勞動力市場風險主要是結構性和摩擦性的自然失業。
　　以2011年為例，我們可對今后一段時間內城鎮勞動力市場上需要關注的就業困難群體構成作出大體的數量估計：剔除在農村內部流動部分后，農民工進入城鎮就業的人數約1.46億人；新畢業大學生約660萬人，加上往年畢業尚未就業的150萬人，總共超過800萬人；按照近年來較高的登記失業率4.3%估算，城鎮失業和可能失業的人數大約1600萬人；假設8000余萬靈活就業人員中有一半就業比較穩定，另外4000萬則屬于就業困難人員。這些人群之間可能有交叉，但總體而言可以反映就業困難群體的數量和構成，即全部城鎮就業人口中接近一半經常面臨明顯的就業困難。
　　可見，理解當前的就業問題需要確立兩個認識。其一，就業問題并不會因為出現勞動力短缺現象而緩解，應繼續將其置于經濟社會政策的優先位置，作為政府工作的重點。其二，長期困擾我們并被作為就業政策重點的就業總量問題正逐步轉化為就業結構性問題。政府需要順應這種變化，及時轉變積極就業政策的關注點和實施手段，面對各個就業人群制定更有針對性的就業促進戰略和扶助政策。根據就業形勢的新特點，實施更加積極的就業政策應從以下方面考慮政策優先順序和關注點。
　　在產業結構調整升級中保持經濟增長對就業的吸納能力。實施就業優先戰略應體現在產業政策中，繼續擴大就業是產業結構調整升級的題中應有之義。隨著普通勞動者短缺現象出現，工資成本大幅度提高，東部地區產業結構將向資本密集型和技術密集型產業升級，在加大對熟練勞動力需求的同時不可避免地會減少部分傳統就業崗位。勞動者素質的整體提高需要假以時日。因此，為現有勞動者創造與其人力資本相適應的就業崗位以保持就業穩定擴大，仍是產業結構調整的優先原則。東部地區產業結構調整升級應與中西部地區對勞動密集型產業的承接結合起來，防止出現比較優勢真空，造成就業崗位損失。我國地域遼闊，地區間資源稟賦差異和發展差距都較大，這為產業轉移提供了較大空間，也有利于保持經濟增長對就業吸納規模的相對穩定，防止出現“無就業的增長”現象。同時，在制造業升級的基礎上應推動生產性服務業分離出來，使其成為新興服務業態，為大學畢業生創造適合的就業崗位。勞動力供求關系發生一定變化，絕不意味著產業結構和產業組織不再以就業吸納能力為基準。應從放松準入限制、提供平等的金融服務、給予稅收優惠等方面加大支持力度，促進中小企業、微型企業和非公有制經濟發展，發揮其擴大就業的功能。
　　抓住重點人群，提供更完善的公共就業服務，實施更有針對性的積極就業政策。從20世紀90年代后期開始我國政府逐步形成積極的就業政策，當時的重點是創造城鎮就業崗位，幫助下崗失業職工實現再就業。隨著勞動力供求關系的變化，就業政策應逐漸轉變重心，面向不同就業群體提供更廣泛的就業扶助。針對農民工易受宏觀經濟周期影響以及社會保障覆蓋率低的特點，通過提高宏觀經濟政策對就業形勢的敏感性、推進戶籍制度改革、提高基本公共服務均等化程度等，提高農民工就業的穩定性和社會保障的充分性。大學畢業生就業困難主要在于其知識和技能與勞動力市場需求不匹配。因此，解決大學生就業困難應從高等教育體制、實習制度、就業培訓和中介服務等方面入手，提高人力資本與勞動力市場的匹配效率。城鎮就業困難人員受年齡偏大、教育程度偏低、技能老化以及求職能力弱等制約，常常遭遇結構性和摩擦性失業以及與此相關的就業困難，需要通過完善勞動力市場的配置效率和提高政府就業服務水平，降低其就業難度。