近日召開的廣東省兩會上,《廣東省2011年省級部門預算草案》顯示,廣東省委機關幼兒園、廣東育才幼兒園一院等8所機關幼兒園,一年所獲財政預算撥款高達6863萬元。這個預算受到代表和委員的質疑,也受到媒體的質疑!吨袊嗄陥蟆25日的“青年話題”發表惠銘生先生的評論《天價補貼何以年年遭批年年獲批》,文章說:“一年一度的財政預算,人大不僅要看懂,關鍵還要有話語權——敢于否決不合理的預算”。
審議預算是人大職責之一,而否決不合理的預算自然是題中應有之意,如果審議而不能否決,政府提交的是什么,人大照原樣一字不變地通過了,那么,這個程序還要必要存在嗎?所以,審議就意味著可能有調整,甚至有否決,而絕不僅僅是念一遍,然后舉手通過而已。這些都是預算制度的常識。
那么,人大為什么對于人們意見很大的這個天價補貼預算,不能行使否決權呢?是不敢,還是另有原因?事實上,一些代表不想得罪人,不敢行使否決權,是重要原因。但更重要的是,我們的預算制度不健全,不合理,使得人大否決預算非常困難,甚至可以說是完全不可能的事情。中國預算法只規定了預算草案由行政部門編制,由人大審批,但對人大是否享有預算草案的修正權沒有規定。這意味著,人大只能就預算的整體進行表決,要么完全同意,要么完全否決,不可能對于不合理的具體項目進行修改,調整或直接否決。
這樣的制度設計,對于人大行使否決權造成嚴重的制約。因為政府提交的預算草案,也許大局是合理的,可取的,但是,存在局部的不合理,甚至非常嚴重的不合理。這種情況下,人大就面臨艱難的選擇,如果批準預算,那么,不合理的預算就會搭車得到批準;如果否決預算,那么,因為局部瑕疵而否決全局,將使其他合理的預算也被否決而無法執行,造成嚴重的后果。這種情況下,人大是不可能輕易行使否決權的。幾十年以來,人大從未否決過政府提交的預算草案,與這種制度安排是大有關系的。既然人大不敢冒巨大的政治風險而否決整體預算,那么,預算當中的小貓膩也就永遠存在,天價補貼幼兒園事件,不過是一個例子而已。
這種綜合的或者說整體的審議預算的制度,在預算成熟的國家,根本不會被采用。發達國家的預算制度,都給議會以分項審批預算的權力。如美國國會完成第一次預算決議的審議時,即將預算支出決議分成若干部分,由撥款委員會的13個小組委員會(按政府職能設立)分別進行審議,并應按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議,參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進行審議。這就是說,在分項審批制度下,議會根據開支的部門和性質,將全部預算草案分解為若干個預算審批議案,預算編制部門分別就各個議案做出說明,預算委員會也須分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告,議員須對各個議案分別投票表決。如果某些項目不合理,議員在審議中可以提出修改意見,也可以直接修改,當然也可能直接否決。
這種分項審批的制度下,像天價補貼幼兒園這樣的預算,人大直接否決它,也不會影響其他預算的通過和執行。如果這個制度不能得到修正,那么,可以想見,天價補貼機關幼兒園的故事,在明年的預算中還會存在。