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    1. 推動政府職能向提供基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)變
      2010-12-01   作者:蔡昉(中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長)  來源:人民日報
       
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        “十二五”時期是我國從中等偏上收入階段向高收入階段邁進、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的關(guān)鍵時期。在這個發(fā)展階段,一方面,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,保持經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展至關(guān)重要;另一方面,通過提高政府基本公共服務(wù)水平,保證人人享有社會保障,是維護社會穩(wěn)定、提高民族凝聚力的迫切要求。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出,著力保障和改善民生,必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,提高政府保障能力,推進基本公共服務(wù)均等化。提高政府提供基本公共服務(wù)的能力,是貫徹落實科學發(fā)展觀、推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障,是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,也是改善民生、促進社會公平正義、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的重要著力點。在“十二五”時期,基本公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的重大挑戰(zhàn)包括:如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋,如何縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距,如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、公共就業(yè)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、公共安全等方面基本公共服務(wù)的均等化。

        提供基本公共服務(wù)是政府的責任

        向全體人民提供基本公共服務(wù)是政府的責任,構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面。這就要求科學界定政府職能與市場功能的邊界,準確區(qū)分公共服務(wù)與非公共服務(wù)、基本公共服務(wù)與一般性公共服務(wù)。通常而言,那些具有公共品性質(zhì)的社會服務(wù)項目依靠市場機制難以實現(xiàn)充分供給,是應(yīng)該由政府提供的一般性公共服務(wù),如基本公共服務(wù)之外的公共交通、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)生活設(shè)施等。政府對一般性公共服務(wù)負有責任,但提供方式可以有多種形式,有些需要政府直接提供,有些則可以通過政府購買、特許經(jīng)營、委托代理、服務(wù)外包等形式由企業(yè)、行業(yè)組織、民辦組織或社會中介機構(gòu)提供。而那些確保人人享有基本生活保障的內(nèi)容則屬于基本公共服務(wù),雖然可以有各種提供方式,但支出責任在政府。國際比較顯示,人均GDP在3000—6000美元的國家,醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障公共支出占政府支出的比重平均為54%,我國2008年只有29.7%。因此,大幅度增加財政投入,提高政府保障能力,是十分緊迫的任務(wù)。
        目前我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過3800美元,初步進入中等偏上收入國家行列,各省、直轄市和自治區(qū)也全部進入中等收入發(fā)展階段。在這個階段,最大的挑戰(zhàn)莫過于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些發(fā)展中國家?guī)资昵熬瓦M入了中等收入國家行列,但迄今尚未跨越這個階段,一個重要原因就是沒有解決好收入分配的公平問題,導致政治上和經(jīng)濟上都沒有形成持續(xù)發(fā)展的有利條件。因此,合理調(diào)整收入分配關(guān)系,縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距,對于維護社會穩(wěn)定,抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期,保持改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的好勢頭,具有十分重要的意義。政府在再分配環(huán)節(jié)承擔著按照更加注重公平的原則調(diào)整收入分配格局的責任。履行這一職責的主要方式,就是政府職能轉(zhuǎn)向提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平。
        《建議》提出,逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。首先,基本公共服務(wù)體系的建立應(yīng)與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),既要加快體系建設(shè),又不能超出國力水平。例如,社會保障體系建設(shè)就必須堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針。其次,在涉及基本民生的主要領(lǐng)域,基本公共服務(wù)要發(fā)揮重要的保障作用。黨的十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,概括了基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容,即公共就業(yè)服務(wù)、包括各類基本社會保險和社會救助在內(nèi)的社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、保障性住房和公共安全等。第三,基本公共服務(wù)體系必須覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。最后,制度的設(shè)計和財力的保障需要形成一種常規(guī)、長效機制,以保證基本公共服務(wù)體系是可持續(xù)的,并使政府提供基本公共服務(wù)的能力隨著國力的提高而不斷增強。

        提高政府基本公共服務(wù)保障能力

        提高政府基本公共服務(wù)保障能力,應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面:
        提高政府履行基本公共服務(wù)職能的能力。如何界定一般性服務(wù)和公共服務(wù)、基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù),基本公共服務(wù)有哪些提供方式,如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的高效、便捷并按照基本公共服務(wù)體系的總體要求進行相關(guān)領(lǐng)域的制度選擇和制度設(shè)計,都檢驗著政府的能力以及政府職能轉(zhuǎn)變的成效。為了在這些領(lǐng)域取得實質(zhì)性進展,為2020年全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ),“十二五”時期應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上,完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的評價體系,把對各級政府的評價標準從經(jīng)濟增長績效逐漸轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展水平。有專家建議,可以借鑒聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“人類發(fā)展指數(shù)”,即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個綜合指數(shù)來衡量人的全面發(fā)展水平。這是值得嘗試的。
        提高政府提供基本公共服務(wù)的財政能力,形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機制及投入水平正常增長機制。黨的十六大以來,國家在提供基本公共服務(wù)方面的投入大幅度增加,投入機制逐步完善,但與廣大人民群眾對基本公共服務(wù)的現(xiàn)實需要相比、與相同收入水平國家相比,差距仍然很大。根據(jù)一些國際機構(gòu)的統(tǒng)計,中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%,而我國目前只有5.4%。在教育、衛(wèi)生、住房、社會救助和社會養(yǎng)老等五個方面的財政支出比重,我國都低于同等收入國家的平均水平。按照“提高政府保障能力,推進基本公共服務(wù)均等化”的要求,“十二五”時期國家將根據(jù)建立健全基本公共服務(wù)體系的目標以及政府財力的增長,大幅度增加在民生領(lǐng)域的投入,向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜,并通過財稅體制改革,在公共財政框架內(nèi)形成基本公共服務(wù)財政支出增長的長效機制。

        完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系

        社會保障體系是基本公共服務(wù)的主干,包括各項社會保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度和其他社會救濟和社會救助制度。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,是《建議》對社會保障事業(yè)改革和發(fā)展的總要求,是政府保障和改善民生的重要著力點,是建立和完善基本公共服務(wù)體系的核心內(nèi)容。
        “十一五”時期,我國在社會保障體系建設(shè)方面取得了顯著成績。但總體上看,我國社會保障體系還不完善,主要表現(xiàn)在:城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡,農(nóng)村地區(qū)嚴重滯后;一些基本保障制度的覆蓋面比較窄,基金統(tǒng)籌層次低,保障水平不高;農(nóng)村居民、進城務(wù)工人員、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和無業(yè)人員以及城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體的社會保障問題仍然比較突出。“十二五”時期健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,應(yīng)堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針,努力在以下關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要突破。
        加快建立健全農(nóng)村社會保險體系。我國社會保險制度不健全,一個重要表現(xiàn)是對農(nóng)村居民的覆蓋水平低。2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(新農(nóng)合),制度上已覆蓋全部有農(nóng)業(yè)人口的縣(市)。2009年在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(新農(nóng)保)試點,試點面逐步擴大。這些領(lǐng)域的制度建設(shè)有效提高了基本醫(yī)療和社會養(yǎng)老領(lǐng)域的城鄉(xiāng)均等化程度。面對農(nóng)村人口老齡化速度加快和社會養(yǎng)老保障覆蓋水平低的挑戰(zhàn),“十二五”時期應(yīng)加大制度建設(shè)力度,提高新農(nóng)合保障水平,并實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。
        完善城鎮(zhèn)職工和居民社會保險制度。社會保險的短板是覆蓋率不高。突破這種覆蓋率瓶頸,應(yīng)從以下方面著手加快制度建設(shè)。首先,解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度覆蓋水平低的問題。建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度,把無業(yè)人員納入保障范圍。實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,提高其他社會保險的統(tǒng)籌層次。落實養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策,擴大基本養(yǎng)老保險對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的覆蓋率。其次,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受力,逐步提高各項社會保障待遇水平。建立退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制。全面開展門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌,穩(wěn)步提高醫(yī)療費用報銷比例。第三,提高養(yǎng)老保險制度管理水平,增強制度的可持續(xù)性。進一步做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶,充實全國社會保障基金。依法穩(wěn)妥開展社會保障結(jié)余積累資金投資運營,實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮各類商業(yè)保險的補充性作用。建立社會保障基金預決算制度,健全監(jiān)管體系,確保資金安全。加快推進社會保障公共平臺和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),普遍發(fā)放統(tǒng)一規(guī)范的社會保障卡。最后,加快社會保障制度改革。包括推進機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,強化失業(yè)保險制度預防失業(yè)和工傷保險制度預防工傷的功能,落實對被征地農(nóng)民的社會保障政策等。
        推進最低生活保障制度和其他社會救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活,解決低收入群眾的實際困難,是平衡不同群體利益關(guān)系、促進不同收入階層和諧共處的民心工程。應(yīng)按照實現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的目標要求,完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度,實行低保標準動態(tài)管理,健全低收入家庭認證體系,實現(xiàn)應(yīng)保盡保,并逐步把在城市穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍人口納入城鎮(zhèn)最低生活保障。推進生活、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助制度銜接,形成以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ)、臨時救濟為補充、各項救助制度相配套的社會救助體系,基本覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。

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