“十二五”時期是我國從中等偏上收入階段向高收入階段邁進、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的關(guān)鍵時期。在這個發(fā)展階段，一方面，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保持經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展至關(guān)重要；另一方面，通過提高政府基本公共服務(wù)水平，保證人人享有社會保障，是維護社會穩(wěn)定、提高民族凝聚力的迫切要求。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化。提高政府提供基本公共服務(wù)的能力，是貫徹落實科學發(fā)展觀、推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是改善民生、促進社會公平正義、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的重要著力點。在“十二五”時期，基本公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的重大挑戰(zhàn)包括：如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋，如何縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、公共就業(yè)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、公共安全等方面基本公共服務(wù)的均等化。
向全體人民提供基本公共服務(wù)是政府的責任，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面。這就要求科學界定政府職能與市場功能的邊界，準確區(qū)分公共服務(wù)與非公共服務(wù)、基本公共服務(wù)與一般性公共服務(wù)。通常而言，那些具有公共品性質(zhì)的社會服務(wù)項目依靠市場機制難以實現(xiàn)充分供給，是應(yīng)該由政府提供的一般性公共服務(wù)，如基本公共服務(wù)之外的公共交通、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)生活設(shè)施等。政府對一般性公共服務(wù)負有責任，但提供方式可以有多種形式，有些需要政府直接提供，有些則可以通過政府購買、特許經(jīng)營、委托代理、服務(wù)外包等形式由企業(yè)、行業(yè)組織、民辦組織或社會中介機構(gòu)提供。而那些確保人人享有基本生活保障的內(nèi)容則屬于基本公共服務(wù)，雖然可以有各種提供方式，但支出責任在政府。國際比較顯示，人均GDP在3000—6000美元的國家，醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障公共支出占政府支出的比重平均為54%，我國2008年只有29.7%。因此，大幅度增加財政投入，提高政府保障能力，是十分緊迫的任務(wù)。
目前我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過3800美元，初步進入中等偏上收入國家行列，各省、直轄市和自治區(qū)也全部進入中等收入發(fā)展階段。在這個階段，最大的挑戰(zhàn)莫過于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些發(fā)展中國家?guī)资昵熬瓦M入了中等收入國家行列，但迄今尚未跨越這個階段，一個重要原因就是沒有解決好收入分配的公平問題，導致政治上和經(jīng)濟上都沒有形成持續(xù)發(fā)展的有利條件。因此，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距，對于維護社會穩(wěn)定，抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，保持改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的好勢頭，具有十分重要的意義。政府在再分配環(huán)節(jié)承擔著按照更加注重公平的原則調(diào)整收入分配格局的責任。履行這一職責的主要方式，就是政府職能轉(zhuǎn)向提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平。
《建議》提出，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。首先，基本公共服務(wù)體系的建立應(yīng)與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，既要加快體系建設(shè)，又不能超出國力水平。例如，社會保障體系建設(shè)就必須堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針。其次，在涉及基本民生的主要領(lǐng)域，基本公共服務(wù)要發(fā)揮重要的保障作用。黨的十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，概括了基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容，即公共就業(yè)服務(wù)、包括各類基本社會保險和社會救助在內(nèi)的社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服務(wù)體系必須覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。最后，制度的設(shè)計和財力的保障需要形成一種常規(guī)、長效機制，以保證基本公共服務(wù)體系是可持續(xù)的，并使政府提供基本公共服務(wù)的能力隨著國力的提高而不斷增強。
提高政府基本公共服務(wù)保障能力，應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面：
提高政府履行基本公共服務(wù)職能的能力。如何界定一般性服務(wù)和公共服務(wù)、基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)有哪些提供方式，如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的高效、便捷并按照基本公共服務(wù)體系的總體要求進行相關(guān)領(lǐng)域的制度選擇和制度設(shè)計，都檢驗著政府的能力以及政府職能轉(zhuǎn)變的成效。為了在這些領(lǐng)域取得實質(zhì)性進展，為2020年全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ)，“十二五”時期應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的評價體系，把對各級政府的評價標準從經(jīng)濟增長績效逐漸轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展水平。有專家建議，可以借鑒聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“人類發(fā)展指數(shù)”，即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個綜合指數(shù)來衡量人的全面發(fā)展水平。這是值得嘗試的。
提高政府提供基本公共服務(wù)的財政能力，形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機制及投入水平正常增長機制。黨的十六大以來，國家在提供基本公共服務(wù)方面的投入大幅度增加，投入機制逐步完善，但與廣大人民群眾對基本公共服務(wù)的現(xiàn)實需要相比、與相同收入水平國家相比，差距仍然很大。根據(jù)一些國際機構(gòu)的統(tǒng)計，中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國目前只有5.4%。在教育、衛(wèi)生、住房、社會救助和社會養(yǎng)老等五個方面的財政支出比重，我國都低于同等收入國家的平均水平。按照“提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化”的要求，“十二五”時期國家將根據(jù)建立健全基本公共服務(wù)體系的目標以及政府財力的增長，大幅度增加在民生領(lǐng)域的投入，向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜，并通過財稅體制改革，在公共財政框架內(nèi)形成基本公共服務(wù)財政支出增長的長效機制。
社會保障體系是基本公共服務(wù)的主干，包括各項社會保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度和其他社會救濟和社會救助制度。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是《建議》對社會保障事業(yè)改革和發(fā)展的總要求，是政府保障和改善民生的重要著力點，是建立和完善基本公共服務(wù)體系的核心內(nèi)容。
“十一五”時期，我國在社會保障體系建設(shè)方面取得了顯著成績。但總體上看，我國社會保障體系還不完善，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)嚴重滯后；一些基本保障制度的覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高；農(nóng)村居民、進城務(wù)工人員、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和無業(yè)人員以及城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體的社會保障問題仍然比較突出。“十二五”時期健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，應(yīng)堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，努力在以下關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要突破。
加快建立健全農(nóng)村社會保險體系。我國社會保險制度不健全，一個重要表現(xiàn)是對農(nóng)村居民的覆蓋水平低。2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合），制度上已覆蓋全部有農(nóng)業(yè)人口的縣（市）。2009年在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（新農(nóng)保）試點，試點面逐步擴大。這些領(lǐng)域的制度建設(shè)有效提高了基本醫(yī)療和社會養(yǎng)老領(lǐng)域的城鄉(xiāng)均等化程度。面對農(nóng)村人口老齡化速度加快和社會養(yǎng)老保障覆蓋水平低的挑戰(zhàn)，“十二五”時期應(yīng)加大制度建設(shè)力度，提高新農(nóng)合保障水平，并實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。
完善城鎮(zhèn)職工和居民社會保險制度。社會保險的短板是覆蓋率不高。突破這種覆蓋率瓶頸，應(yīng)從以下方面著手加快制度建設(shè)。首先，解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度覆蓋水平低的問題。建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，把無業(yè)人員納入保障范圍。實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，提高其他社會保險的統(tǒng)籌層次。落實養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴大基本養(yǎng)老保險對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的覆蓋率。其次，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受力，逐步提高各項社會保障待遇水平。建立退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制。全面開展門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌，穩(wěn)步提高醫(yī)療費用報銷比例。第三，提高養(yǎng)老保險制度管理水平，增強制度的可持續(xù)性。進一步做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶，充實全國社會保障基金。依法穩(wěn)妥開展社會保障結(jié)余積累資金投資運營，實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮各類商業(yè)保險的補充性作用。建立社會保障基金預決算制度，健全監(jiān)管體系，確保資金安全。加快推進社會保障公共平臺和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，普遍發(fā)放統(tǒng)一規(guī)范的社會保障卡。最后，加快社會保障制度改革。包括推進機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，強化失業(yè)保險制度預防失業(yè)和工傷保險制度預防工傷的功能，落實對被征地農(nóng)民的社會保障政策等。
推進最低生活保障制度和其他社會救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活，解決低收入群眾的實際困難，是平衡不同群體利益關(guān)系、促進不同收入階層和諧共處的民心工程。應(yīng)按照實現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的目標要求，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實行低保標準動態(tài)管理，健全低收入家庭認證體系，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，并逐步把在城市穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍人口納入城鎮(zhèn)最低生活保障。推進生活、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助制度銜接，形成以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ)、臨時救濟為補充、各項救助制度相配套的社會救助體系，基本覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。