編者按：圍繞以加快轉變經濟發展方式為主線的“十二五”改革，中國(海南)改革發展研究院、國家發改委體改司、中國經濟體制改革研究會和德國技術合作公司于2010年10月30日-31日在�？诼摵现鬓k召開“中國‘十二五’改革國際論壇：發展方式轉變與改革選擇”。會議圍繞“十二五”改革目標、路徑和重點任務等展開深入討論。全國人民代表大會法律委員會副主任洪虎，國家人口和計劃生育委員會副主任趙白鴿，國務院發展研究中心副主任劉世錦，全國政協經濟委員會副主任陳清泰，中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全，海南省人民政府副省長林方略，中國(海南)改革發展研究院院長遲福林，德國技術合作公司首席執行總裁艾森布萊特以及來自中央有關部委、研究機構、高等院校和23個省市自治區及來自德國、英國、美國、墨西哥、巴西、俄羅斯、印度、越南、蒙古、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國家的官員和學者400余人參加本次論壇。本版文章即根據作者在本次論壇的主旨演講編輯整理。
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全國政協經濟委員會副主任
陳清泰 |
國有資產管理涉及國家基本經濟制度，是一個十分敏感的問題，中央采取了非常審慎的態度。早在1993年十四屆三中全會就提出“產權清晰”和“改革國有資產管理體制”的任務，1997年十五大提出要“完善國有資產管理、運營、監督體制”。1999年十五屆四中全會提出“統一所有、分級管理、授權經營、分工監督”的體制框架，并鼓勵有條件的地方大膽試點。到2002年，經過十年理論探索和改革實踐，在十六大進一步明確了國有資產管理體制改革指導原則后，才把這項改革推進到了可實施階段。十七大進一步提出了“完善各類國有資產管理體制和制度”的要求。這次十二五規劃建議再次提出“完善各類國有資產管理體制”。從實踐、理論突破，到實踐、再突破的過程中可以看出這項改革的艱難。
從本世紀初起，在國企改制上市時，部分國有產權劃歸社�；�。實踐證明這是正確的，是迄今為止產權清晰、權責明確、運作良好的一部分國有資產。
2003年國家國有資產監督管理委員會成立，《監管條例》相繼出臺。之后，國資委進行了大量卓有成效的工作。改變了國有資產多頭管理、無人負責的狀況，有力地推進了企業重組和改制，對解決歷史遺留問題發揮了重要作用，向集中統一行使所有權的方向跨進了一大步。但是國有資產管理體制改革還沒有到位，最重要的一步還沒有邁出。
受條件的限制，使當時成立的國有資產管理機構和《監管條例》帶有明顯過渡性。
1.國資委成立前沒有經歷類似銀行系統設立“資產管理公司”、處理歷史問題的階段。2003年國資委成立時，國有企業剛剛經歷了“三年脫困”，尚有大量歷史遺留問題，如冗員多、債務重、辦社會等現實問題必須處理，而解決這些問題的職能和資源都在政府。這就使國資委不得不以“國務院特設機構”的身份在政府與企業之間進行協調，并用行政的辦法領導處理這些問題。
2.國資委面對的幾乎全是尚未改制的、按《國有工業企業法》注冊的傳統國有企業。這就使國資委承擔著繁重的指導企業進行結構重組和公司制改制的任務，不具備立即“行使股東權利”、“運營國有資本”的條件；只能按政府授權，通過“管人、管事、管資產”，“管理”國有企業。在這期間，在國資委與國有企業的關系上，保留著較為濃厚的行政性色彩，行政紐帶強于產權紐帶。
3.國資委與金融系統的匯金公司不同，從財產關系上看，其下屬企業的國有資本沒有注入國資委。無論在法律上、財務上，還是在工商注冊層面，國資委都不是“法人實體”，沒有運營國有資本的法律地位，企業國有資本持有者是誰的問題還沒有真正解決，有效的國有財產委托代理關系尚未建立。通過正式或非正式的“授權經營”，實際上國家把國有資本運營的權能下放給了企業，使企業自己成了自己的老板。
4.國資委把各個部門的多頭管理，變為集中統一管理，改變了“九龍治水”的局面，這是國有資產管理的一大進步。但是，國資委是國有資本的管理者？是運營者？還是監督者？還無法準確定位。管人、管事、管資產的概念比較模糊，很容易導致“管企業”。
5.在政府層面，國有資本的公共管理、公共政策職能、國有資本運營職能及監督職能混雜在一起，尚未形成制衡關系、權責尚不到位，國有資本的有效運作和監督、制衡機制尚未建立。
更為重要的是，國有資本有進有退的調整，是國家所有者層面的行為，不是企業層次所能進行的。在所有權與經營權不分的情況下，由于自己不能“賣自己”，這就使國有資本與特定國有企業捆在了一起，投入的國有資本只能在這家企業內循環，不能退出、也不能轉移，國有資本不具有流動性。這是國有資本布局調整緩慢的根本原因。一直到現在，無論央企還是地方國企，基本上還處于這一狀態。國資委此前推進的國企調整重組，并沒有以資本為對象“有進有退”，而是以一個個企業為對象，或將其合并，或將其拆分后分別并入其它國企。在企業結構嚴重失衡的情況下，這樣做是完全必要的。但是，在這過程中國有資本覆蓋資產的范圍并沒有變，既沒有進、也沒有退，只是在既有資產圈子內的部分重組。
在國民經濟中占比很大的國有資本的有進有退的調整，關系國家整體資源配置效率。由于國有資產管理體制改革嚴重滯后，制約了國有資本的布局調整，大大降低了全社會資本配置效率。落實十二五規劃建議提出的“推進國有經濟戰略性調整，健全國家資本有進有退、合理流動機制”，還是加快國有大型企業的整體改制、“健全國有資本經營預算和收益分享制度”，都有賴于進一步改革國有資產管理體制和國有企業的整體改制。
國有資產管理體制改革分兩步到位，是漸進式改革一種可行的選擇，但通過倉促出臺的《國資法》將第一步的狀態以法律的形式予以固化，這就成了第二步改革難以逾越的障礙。
落實五中全會精神，就應在已經初步建立的國有資產管理體制下，研究和推進進一步的轉型。非此，十二五規劃的目標難以實現。
按照黨的十五大界定，國有資產管理體制包括國有資產的管理、運營和監督三大部分。深化國有資產管理體制的一個重點，是把全面履行國家出資人職責的三個不同領域，分別由不同機構承擔。建立起權責分明、有制衡關系的國有資產管理、運營、監督體制和有效的委托代理關系。
進一步改革要解決的問題是：
1.完善國有資產的公共管理
如國有資產的立法，建立資產負債總表，國有資本戰略布局和結構調整政策，國有資本經營預算，以及國有產權的界定、會計制度、統計、稽核、評估和糾紛協調等。這屬于國有資產的公共政策和公共管理職能，應由政府公共管理部門，例如財政等部門負責，形成全國上下的管理系統。
2.建立國家所有權委托代理關系
國家所有權需要通過一系列委托代理關系才能實現。例如國家(全國人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設立的出資人機構運營國有資本。由于資產數量龐大、涉及復雜的利益關系、委托代理的鏈條很長，需要建立一套嚴格的法律制度和財務制度，分層明確委托主體和受托主體、明確委托財產的邊界、明確雙方的責任和權力，形成有法律保障、可追溯產權責任的委托代理關系。
3.設立國有資本運營機構
中央和地方政府應按《公司法》，經工商注冊分別設立國有資本運營機構，即獨資國有資本投資控股公司(國投公司)，國家將所屬企業的國有資本注入其中。國投公司是經工商注冊、有獨立的法人財產、有獨立的法律地位、承擔經濟與法律責任的國有資本運營機構。在財政部門和國投公司分別建立資產負債表，形成可以量化評價和可追溯責任的體制和機制。國投公司經營運作的目標、國有資本“進”和“退”的政策，應遵循國有資本經營預算和國有經濟布局調整政策，體現政府意志；而經營運作的操作則按市場方式、遵循市場規則。國投公司的資本運作要接受國有資產監督機構的監督。
4.對國有資本運營的監督
國有資本投資控股公司向同級政府報告工作，接受政府授權的部門，如財政、政府審計部門對受托國有資本運營狀況、運作的合規性進行審計監督。
1.國投公司的定位。國有資本投資控股公司處于政府與市場的“界面”，是實現政資分開、政企分開和所有權與經營權分開的最重要的“節點”，是政府從管理龐大的國有企業群，轉變為隨形勢變化而控股或持股某些企業的載體。國投公司與投資的企業按《公司法》是股東與公司的關系，實行所有權與經營權分離，主要的控制手段就是“用手投票”和“用腳投票”。公司自主經營，在董事會指導下做強做大；國投公司依照政府意志，運作股權，有進有退。因此，國有資本運營機構不是原政府各部門管理國有企業的機構、職能和管理手段的簡單合并。由管理國有企業轉為履行出資人職責、由行政隸屬關系轉為股東與公司關系，出資人機構的法律形式、權能和行使權能的方式、手段都必須有重大的創新。
2.國投公司與國有資本布局政策。體現國家意志并決定的國有資本運作效率的重要因素是動態調整的國有資本布局。因此，在國有資產管理體制建設中制定國有資本布局政策和國有資本經營預算是一個非常重要的環節。國有資本布局政策屬公共權利和公共政策，應當吸收有關國家安全、經營發展、科技和產業發展的政府部門意見，經國務院批準后由有關國投公司市場化運作。
3.國投公司的具體職責：
(1)編制受托財產的資產負債表、現金流量表和損益表，改善資產負債結構，保持受托國有資本的安全。
(2)通過參與制定和執行國有資本經營預算，使受托國有資本在不同行業和領域進行有進有退的調整，優化國有資本布局，發揮非公資本不可替代的作用；保證在國家需要控制行業中的應有地位；
(3)以“積極的股東”身份，參與投資企業的公司治理，監督投資及控股企業財政報告的真實性，形成內部化的財政預算硬約束機制，保障國有資本的權益；
(4)在國有資本經營預算范圍內處理不良債務，消化國有企業歷史遺留問題；
(5)向本級政府(股東)報告受托資產狀況和其他重大事項，條件成熟時應向公眾披露；
(6)國有資產監管部門接受同級財政和審計部門的監督。
4.國投公司與企業改制。一種可供選擇的方式是，及早設立國投公司，在國有企業整體改制時，財政部門將該企業的國有資本注入國投公司，國投公司按《公司法》在工商行政管理部門登記。成熟一個由國資委“管理”的企業，向國投公司持股的公司轉移一個。與此同時，國資委逐步向專職國有資產監管部門轉型。
概括地講，進一步改革國有資產管理體制，就是通過建立國有資產的管理、運營、監督體制和機制，在政府層面實現政資分開，進而實現政企分開；通過設立國家投資控股公司建立有效的國有產權委托代理體制，在國有資本運營層面實現所有權與經營權分離；國有資本投資或持股的企業自主經營、自負盈虧，是獨立的法人實體和市場主體；國投公司以實現政府意志和提高國有資本效率為目標，有序調整國有資本投向，并接受監督。最終使國家從擁有和管理國有企業，轉變為持有和運作國有資本。