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    1. 中國財政體制改革的破冰之痛
      2010-10-11   作者:趙海均  來源:中國經(jīng)濟時報
       

       
        趙海均

        國家發(fā)改委財政金融司司長徐林前不久表示,我國將實施一系列稅收體制改革,重點增強地方財政收入的能力,健全財力與事權相匹配的財政體制,進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度,充分發(fā)揮分稅財政體制在新形勢下的積極作用。
        十多年以來,分稅制使得中央政府能夠集中大量財力來調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展,但是地方政府的財政捉襟見肘,為了充實地方財政的“腰包”,中國財政體制改革將在陣痛中開始“破冰”!
        分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的一種財政體制,符合市場經(jīng)濟原則和公共財政理論要求,是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。
        1994年,中國開始實施分稅制財政管理體制,較好解決了中央集權與地方分權問題,十多年來,對于理順中央與地方的分配關系,調(diào)動中央、地方兩個積極性,加強稅收征管,保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力,都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方,其中表現(xiàn)最為突出的就是地方政府事權與財權的不對等。
        有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,自1994年實施分稅制后,地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,從1993年的78%下降到2004年的42.7%;中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升,從1993年的22%上升到2004年的57.2%。但另一方面,地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化,一直在70%左右的水平上波動。也就是說,地方政府用43%左右的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責任,與分稅制改革前地方政府用68.4%的相對財政收入僅僅支撐59%的相對財政支出責任恰恰相反。
        在市場經(jīng)濟條件下,義務教育、社會保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔的最重要的職責,帶有非常強的外溢性特征,全國性的公共產(chǎn)品和服務理應由中央政府提供,政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財力嚴重匱乏的基層政府來承擔,必然會導致這些基本公共服務的不足或嚴重不均等,并由此引發(fā)一系列社會問題。
        正是由于各級政府財權與事權嚴重背離,分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用,更導致了地方政府財源縮減,促使其從預算外尋找收入來源,出現(xiàn)了諸多不合理的財政現(xiàn)象,表現(xiàn)最為突出的有兩方面:
        一是“土地財政”。據(jù)統(tǒng)計,1999至2008年間,中國土地出讓面積從45391公頃上升至165860公頃,年均增長率15.5%。同期的土地出讓金收入也不斷上升,成交價款從514.3億元上升至10259.8億元,后者大約是前者的20倍,年均增長率39.5%。剔除通貨膨脹因素,土地出讓金成交價款年均增長率更是高達45%,是財政來源中上升最快的一種。“土地財政”雖在相當程度上緩解了地方財政捉襟見肘的局面,但也帶來了城市規(guī)模的無序擴張,透支耗竭了不可再生的土地資源,更助長了畸形的房地產(chǎn)市場。
        二是“債務財政”。地方政府投融資平臺的負債規(guī)模已開始急劇膨脹。銀監(jiān)會資料透露,到2009年6月末,全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達8221家,其中縣級政府平臺公司4907家,銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達8.8萬億元,貸款余額超過5.56萬億元,幾乎相當于中央政府的國債余額。而據(jù)估算,2009年末地方政府債務規(guī)模在11萬億元左右,相當于2009年地方本級財政收入的3倍。地方政府過度舉債可能帶來六大巨大危險:開創(chuàng)地方政府舉債大興土木的先例;成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源;政府舉債的政績工程已成為經(jīng)濟浪費的樣板;與權力資本合謀形成腐敗的土壤;政府債務成因復雜、清償難度大,已影響了地方政府的執(zhí)政形象,進而成為構建和諧社會的一大障礙;政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓、每位納稅人。
        可見,事權與財權不對等造成的危害是巨大的。不過應當明確的是,基層財政出現(xiàn)的困難和問題,并不是分稅制造成的,恰恰相反,是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財稅改革的科學與理想的模式。以事權與財權對等為核心的新一輪分稅制完善和改革能早日啟動,才是中國經(jīng)濟有可能走上經(jīng)濟與社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一!

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