從今年的兩會到《國家中長期人才發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》的發布，輿論對“去行政化”特別是對高校“去行政化”改革的討論，已經達到白熱化的地步。大家關心的，還是行政權力在社會服務領域干涉太多，導致管理體制和服務機制嚴重扭曲，出現了一些難以容忍的腐敗以及損害公平正義的事件。那么，制度應該如何糾正和優化？改革的出路在哪里？針對這些問題，中國經濟時報圓桌論壇欄目組織了本次討論。
　　本期的嘉賓是：中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍，北京大學憲法學教授張千帆，南開大學社會工作與社會政策系主任關信平。謝謝各位。

　　中國經濟時報：近年來，高校、醫療機構等事業單位的腐敗案件及職務犯罪案件有擴大和升級的趨勢，有人認為這是事業單位的“行政化管理”導致的。當然，直接的犯罪誘因應該是多種多樣的，但是其具備的“行政權力”可能會使其私欲膨脹，也使其犯罪行為具備了較為強硬的庇護力量。因此，限制行政權力就成為當務之急。問題是，如何才能有效限制在事業服務領域根深蒂固的行政權力？各位有何良策？

　　關信平：首先，要明確什么是“事業單位的行政權力”。我理解，這一概念可以有兩個方面的含義：一是指政府行政部門的權力對事業單位的直接干預，另一種含義是事業單位內部的行政管理體系的權力運作。對來自政府的行政權力干預的限制主要是要求政府行政部門減少對事業單位的直接干預和對具體事務的控制，讓事業單位能夠依照法律法規和國家的社會事業發展規劃而自主地規劃其發展，并自主地運行。對事業單位內部行政權力的限制主要是要建立健全民主管理體制，并加強對單位行政部門權力的監督。

　　高新軍：我認為關鍵不在于行政權力如何行使，而在于我們的監督體制沒有建立和健全起來。中國腐敗那么多，原因就是公開太少，透明度太低。所謂限制行政權力，最好的方法是公開透明行政權力的行使過程，而不是把行政權力從這里挪到那里，從這些人手中，挪到那些人手中。那是換湯不換藥。

　　張千帆：要有效限制行政權力，不是去掉幾個頭銜就完事了，譬如將北大校長和副部級待遇脫鉤，法學院院長和處長級別脫鉤，這樣做根本不頂用。現在，學者不僅為做官打破頭，也為官僚主導的資源分配打破頭。要改變這種狀況，只有回歸真正的大學自治。

　　中國經濟時報：張教授所講的現象，究其原因，還是“官本位”思維在作怪，“學而優則仕”，這樣的觀念恐怕一時也難以改變。

　　張千帆：是這樣的。一開始，中國大學行政化和“官本位”是計劃經濟思維的結果。在“文革”結束和改革開放初期，中國學術從一片空白起步，需要“大干快上”、早出成果，所以那個時代的成果大都是大學行政領導帶領大伙集體“攻關”出來的。現在這種現象少了些，但是痕跡還在，何況隨著中國經濟實力的增強，校、院領導掌握的資源比以前多得多了。這樣，學術和權力就不可分割地聯系在一起了，以至“學而優則仕”成了我們這里的常識。

　　高新軍：我們不能脫離中國的具體國情，中國儒家文化就是講“學而優則仕”的。既然我們無法割斷歷史文化的血脈，那么有沒有辦法可以將這種行政化的色彩搞得淡一些呢？也就是說，把行政化置于可控制的范圍內。這就又回到了對行政權力的監督問題上了。雖然我們不可能完全做到“去行政化”，但是我們完全可以做到對行政權力的有效監督。所以，與其更多地討論所謂“去行政化”，不如好好討論一下如何建立起有效的對行政權力的監督體系。這樣做更有可操作性，也更容易為人們所接受。

　　關信平：事業單位“去行政化”和破除“官本位”很有必要。“官本位”思想主要存在于事業單位內部的行政體系人員中，與教師、醫生、科研人員等其他專業人員的關系不大。因此，打破“官本位”思維枷鎖主要是針對高校中的領導和行政人員。但形成高校行政化和“官本位”的土壤并不在高校內部，而是在整個社會。因此，“去行政化”主要是政府和社會的事情。例如，能否切實取消政府對高校及其人員活動的行政審批？高校人員調入政府部門時是否能夠不看其原來的行政級別？等等。

　　張千帆：我需要強調一點，要讓中國的學術真正發展起來，讓中國的大學“改邪歸正”，唯一的辦法就是放手。其實任何國家都需要管制，但世界上不論走到哪里，有兩個地方是最不需要管的：一個是法院，一個是大學。但在我們這里，這兩個機構都被管得死死的。

　　中國經濟時報：不管是高校領導干部腐敗案，還是學術評價機制的扭曲，抑或醫院等事業機構的官僚作風，其實都在昭示一個問題：社會公平、正義受損，因為絕對的權力導致絕對的腐敗。那么是不是就可以說，解決社會服務領域的公平正義問題，關鍵是要避免行政權力主導社會資源的分配？請各位談談你們的看法。

　　高新軍：避免行政權力主導社會資源的分配，是我們長期努力的方向。這種趨勢在經濟領域里有，在社會政治領域里也是如此。現在的問題是，行政權力主導社會資源分配的現象還十分普遍，這是我國產生不公平和非正義的根源之一。要完全在中國消除行政權力對社會資源分配的影響，是不可能的。現在怕就怕一方面是行政權力主導社會資源的分配，另一方面又沒有對行政權力進行有效監督。

　　張千帆：我的看法比這還極端一點——大學根本就不應該有那么多人為分配的資源。試想，一旦有資源，就要分配，那誰來分配呢？自然是領導。哪怕實行民主分配，讓大家選出院長或委員會來分配這些資源，他們一旦被選中也就成了“領導”，換言之，也就得到了尋租機會。所以我認為將中國大學引向“邪路”的“萬惡之源”首先是大學擁有的那么多可支配的資源和泛濫的評價機制。看看國外大學教授，除了固定工資之外，哪有那么多課題、獎項、評比啊？當然，職稱還是要評的，這里行政和人際關系會發揮一點作用，但是當上教授之后就沒有那么多資源來吸引他了。要去行政化，關鍵在于削減大學實際上可以自由支配的資源。我們總是要評比、要獎勵先進、要在學者和法官中間分個等級出來，而所有這些都是行政權力寄生的溫床。

　　關信平：任何事情都有兩面性。由高度行政主導的社會公共資源分配模式的效率比較高，可以避免其他一些國家經常發生因無窮無盡的社會爭論而導致的低效率，但權力過分集中也確實更容易導致腐敗，而且少數人的決策也更容易導致失誤和不公平。因此，公共資源分配模式應該是在兩個極端之間尋找一個合理的平衡點。從我國目前的情況看，公共資源分配中行政權力過大了一些，因此應該增強民主決策的力量。

　　中國經濟時報：如何增強社會資源分配中民主決策的力量？

　　關信平：在公共資源分配中實現行政決策與民主決策的結合有兩種方式。一種方式是“行政主導＋民主參與”，即由政府行政部門決定資源分配，但要求行政部門在做決定的過程中要有更多的民眾參與。另一種方式是“民主決策＋行政監督”，即通過一定的民主方式做出決策，但行政部門有權代表政府監督民主決策及其實施的合法合理性。這兩種決策方式可以分別運用于社會層面的公共資源分配和事業單位內部的資源分配。從社會層面上看，公共資源的分配仍可以由各級政府的行政部門主導，但應該通過一定的法規使各級人大在公共資源分配中發揮更大的作用，并且應該通過各種方式更多地聽取民眾的意見。在高校內部，公共資源的分配可以首先在黨委的主持或監督下通過民主決策的方式制定基本的規則和規劃，再由行政部門去監督實施。

　　中國經濟時報：中國的事業機構非常龐大，既得利益者的反抗力量勢必會給改革造成強大的壓力。在各位看來，我們的改革應該采取何種方式？傳統的“從上至下”或“從下至上”改革路徑能否行得通？有沒有另辟蹊徑的可能？

　　張千帆：大學“去行政化”的社會呼聲很高，但是我并不樂觀。那些已經做上頭頭腦腦的既得利益者，肯定是不支持改革的。“自下而上”動力不大，“自上而下”則只有阻力、沒有動力，“去行政化”改革恐怕會是“雷聲大、雨點小”，即使出臺個什么改革措施也難以落到實處。當然，我希望自己的估計是錯的。最終，我們還是需要全社會的一種覺醒。

　　關信平：“去行政化”改革可以是上下齊動，既解決政府行政部門職能轉變的問題，同時也解決事業單位內部行政部門職能轉變的問題。但應該注意的一點是，“去行政化”改革不應該嚴重損害各類群體合法合理的切身利益。例如，改革應盡量避免各類群體收入、福利、社會保障等方面在總體上的利益損失，否則改革的阻力會很大。

　　高新軍：改革不是“從上至下”，也不是“從下至上”，改革是對行政權力行使的公開透明，是對行政權力行使的監督。這種公開透明，可以從上至下，也可以從下至上，最好是平行的。如何做到四面透明公開，是個大課題。但是，我們現在就必須把注意力放在這方面。要做到公開透明，就必須做到決策要公開透明、執行要公開透明、結果要公開透明，這是所有發達國家通行的原則，我國要走向繁榮富強，也必須這樣做。

　　中國經濟時報：在這輪“去行政化”改革的探討中，不少人提議借鑒國企改革“政企分開、管辦分離”的改革模式。看起來，這是個不錯的辦法。各位對此怎么看？有哪些教訓需要注意？

　　關信平：單從管理的角度看，事業單位改革借鑒企業改革模式是可以的。就我國目前的情況看，一方面應該擴大事業單位在具體運行中的自主權，減少政府行政部門對其內部事務的直接干預，但另一方面也應該加強政府對事業單位的宏觀引導、目標管理和過程監督。當然，在政府對事業單位的管理監督中應該更多地引入民主管理的機制。

　　張千帆：有些提法聽上去不錯，但是實踐效果很難說，有的可能也就是領導拿來忽悠一下。國企改革本身似乎就不是什么成功的例子，為什么要作為大學改革的榜樣呢？企業確實需要一定管制，但是高校絕對應該限于最低程度的管制，兩者是沒有什么可比性的。

　　高新軍：我國的體制改革，有些經驗是互通的，比如要讓市場規律在資源的分配中起基礎性作用。在社會政治領域里，也要讓民主政治的規律在社會資源的配置中起基礎性作用。但是，并不是所有的經濟改革的經驗，都可以照搬到社會政治領域里。比如，在醫療保險改革領域里，單純的市場化是有問題的，因為醫療保險領域具有外部性：它除了可以優質優價外，還有一個基本的社會保障功能，忽視這個基本的社會保障功能，可能會造成更大的社會不公。我們的大學教育、住房保障等也是如此，因此在這樣的領域搞“政企分開、管辦分離”，要特別小心。

　　關信平：事業單位不能是完全獨立的行動者，它們必須接受社會的管理和監督。而政府作為社會公共利益的代表和公共資源的管理者，必須對事業單位給予比企業更多的管理和監督，以防止公共資源被濫用，并促使事業單位的行為更加符合社會公益目標。