中國(guó)財(cái)政政策取向與調(diào)整建議
在對(duì)危機(jī)中發(fā)揮巨大作用的財(cái)政政策進(jìn)行反思后,我們發(fā)現(xiàn),財(cái)政政策是一把雙刃劍,用得恰到好處,可以挽救國(guó)家于危機(jī);用得過(guò)度,也可以讓國(guó)家陷入危機(jī),甚至導(dǎo)致國(guó)家破產(chǎn)。如何讓財(cái)政政策全面發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面力量,而不是偏離預(yù)定軌道,加大公共管理的成本,甚至起反作用?應(yīng)該根據(jù)時(shí)代特征和內(nèi)在需求對(duì)公共財(cái)政的屬性和職能進(jìn)行深入思考和完善性的界定。下一階段,中國(guó)必須吸取國(guó)際上的教訓(xùn),未雨綢繆,防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),應(yīng)把握時(shí)機(jī),在明確目標(biāo)的前提下,對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整。對(duì)外,全方位鞏固中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)格局中的地位,積極推動(dòng)財(cái)政外交,在國(guó)際上盡力爭(zhēng)取中國(guó)的利益;對(duì)內(nèi),除以調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)外,還須抓住改革的機(jī)遇,以改革方向引領(lǐng)財(cái)政政策,從提高財(cái)政能力的角度,為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。 完善公共財(cái)政屬性和職能的界定,準(zhǔn)確把握財(cái)政政策調(diào)整方向 公共財(cái)政的基本屬性是公共性,這是在所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境中,公共財(cái)政的共性。然而,在現(xiàn)實(shí)中,公共財(cái)政的公共性常常會(huì)被誤讀,致使公共財(cái)政往往以問(wèn)題為導(dǎo)向,被簡(jiǎn)單化為“救火隊(duì)員”,成為解決問(wèn)題的工具,而忽略了公共財(cái)政本身。公共財(cái)政也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分,本身也會(huì)遇到各種問(wèn)題,如果過(guò)度使用卻又忽視了它的健康發(fā)展,就會(huì)發(fā)現(xiàn),“火”有“救火隊(duì)員”來(lái)救,而一旦“救火隊(duì)員”病了,將無(wú)人能醫(yī)。因此,必須從基礎(chǔ)性的問(wèn)題入手,在當(dāng)前的環(huán)境和發(fā)展階段中,對(duì)公共財(cái)政的性質(zhì)進(jìn)行重新定位與解讀,并以此作為制定和實(shí)施財(cái)政政策的依據(jù)和取向。 在公共性這一基本屬性的統(tǒng)領(lǐng)下,現(xiàn)階段公共財(cái)政的性質(zhì)還可以細(xì)分為包羅性、政治性、工具性、應(yīng)急性、開(kāi)放性、完整性、透明性、可持續(xù)性,并分別對(duì)財(cái)政政策具有方向性的指導(dǎo)意義。第一,公共財(cái)政具有包羅性,覆蓋范圍廣,財(cái)政政策應(yīng)該做到對(duì)公共財(cái)政可發(fā)揮作用的領(lǐng)域全覆蓋,不能有所缺失。第二,公共財(cái)政具有政治性,是履行政府職能的載體和物質(zhì)條件,財(cái)政政策應(yīng)該與國(guó)家政治方向、整體戰(zhàn)略、改革內(nèi)容保持一致。第三,公共財(cái)政具有工具性,是國(guó)家進(jìn)行公共管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段,并通過(guò)財(cái)政政策的具體工具行使財(cái)政職能,財(cái)政政策的安排要使這些工具發(fā)揮最大合力,不留短邊。第四,公共財(cái)政具有應(yīng)急性,必須迅速解決各種突發(fā)事件和危機(jī),這需要財(cái)政政策靈活,決策機(jī)制順暢,有資金和政策上的準(zhǔn)備。第五,公共財(cái)政具有開(kāi)放性,財(cái)政政策應(yīng)立足于外交的高度,與世界各國(guó)一起提供國(guó)際性的公共產(chǎn)品,同時(shí)還要處理好國(guó)際稅收、國(guó)際貸款和援助、財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)和管理方法國(guó)際化、政策國(guó)際協(xié)調(diào)等問(wèn)題。第六,公共財(cái)政是一個(gè)體系,具有完整性,要求財(cái)政政策的各個(gè)組成部分都要完整,均衡發(fā)展,同時(shí),不能忽略事后的績(jī)效跟蹤。第七,公共財(cái)政具有透明性,公共財(cái)政的載體是公共資源,公共資源的流向和每個(gè)環(huán)節(jié)的使用都應(yīng)該透明,這就要求財(cái)政政策決策、執(zhí)行、結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)也公開(kāi)透明,從而提高公共資源的使用效率,防止濫用和浪費(fèi)。第八,公共財(cái)政具有可持續(xù)性,一方面財(cái)政自身運(yùn)行應(yīng)具有可持續(xù)性,另一方面財(cái)政運(yùn)行的目標(biāo)應(yīng)該是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,這就要求財(cái)政政策應(yīng)及時(shí)排除風(fēng)險(xiǎn),保證自身的可持續(xù),同時(shí)還要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向?qū)嵤熬G色財(cái)政政策”,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
調(diào)整結(jié)構(gòu),防范和治理失衡
經(jīng)歷了此次金融危機(jī),“全球失衡”一詞再次受到熱捧,治理失衡要依靠政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,而以財(cái)政政策治理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡,要提高針對(duì)性。 對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制,將涉農(nóng)稅收納入系統(tǒng)管理,加快農(nóng)業(yè)稅收政策的制定和調(diào)整,通過(guò)稅式支出對(duì)涉農(nóng)稅收優(yōu)惠進(jìn)行規(guī)范,同時(shí)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向,提高資金效率。二是保持財(cái)政政策對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展合理的支持力度,推動(dòng)服務(wù)業(yè)資源配置優(yōu)化,包括加大公共產(chǎn)品的投入,提高服務(wù)質(zhì)量,規(guī)范稅費(fèi)征收,引導(dǎo)服務(wù)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境生態(tài)保護(hù)。三是發(fā)揮財(cái)政政策促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用,包括推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步,提高資源配置效率;加大教育投入,提供強(qiáng)有力的智力支持;以稅收調(diào)節(jié)加大高污染、高消耗產(chǎn)品和企業(yè)的成本,例如資源稅、燃油稅等。 對(duì)于供求結(jié)構(gòu)失衡,我們認(rèn)為,目前我國(guó)供求結(jié)構(gòu)失衡的主要表現(xiàn)是消費(fèi)需求不足與部分投資需求過(guò)剩并存,外部需求擠壓內(nèi)部需求。財(cái)政政策作為需求管理最有效的宏觀調(diào)控手段,應(yīng)在消費(fèi)與投資、內(nèi)需與外需之間實(shí)現(xiàn)平衡。一是大力刺激消費(fèi)需求,支持收入分配制度改革和基本公共服務(wù)均等化,加大均等化轉(zhuǎn)移支付撥款,實(shí)施財(cái)政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、績(jī)效取向的預(yù)算政策、公平效率兼顧的國(guó)債政策。二是以財(cái)政政策影響投資結(jié)構(gòu),支持基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資,抑制房地產(chǎn)領(lǐng)域的投資,帶動(dòng)并引導(dǎo)民間投資。三是調(diào)節(jié)外資產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和地區(qū)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變;繼續(xù)調(diào)整出口退稅政策,進(jìn)一步加大對(duì)資源性和高污染、高能耗產(chǎn)品出口的抑制。
以歐債為戒,控制債務(wù)和赤字
財(cái)政政策一方面要治理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡,另一方面也要治理自身的結(jié)構(gòu)失衡。財(cái)政結(jié)構(gòu)失衡主要指財(cái)政收入與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不平衡,主要表現(xiàn)為較高的預(yù)算赤字和公共債務(wù)。目前,歐洲債務(wù)危機(jī)加大了世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜性,對(duì)相關(guān)國(guó)家的破壞性影響巨大,我國(guó)必須引以為戒,嚴(yán)格控制債務(wù)和赤字。2009年中國(guó)累計(jì)國(guó)債余額占GDP比重20%左右,距離60%的國(guó)際警戒線還有一定距離。但是,地方政府的隱性債務(wù)并沒(méi)有被計(jì)算進(jìn)去,而這部分債務(wù)規(guī)模卻大得令人咂舌。為此,第一,我國(guó)必須調(diào)整預(yù)算政策,在保證積極財(cái)政政策連續(xù)性的前提下,降低赤字規(guī)模。第二,清查地方債務(wù),規(guī)范地方政府借債制度,增強(qiáng)債務(wù)透明度,進(jìn)一步將地方政府債務(wù)公開(kāi)化和顯性化。第三,繼續(xù)推進(jìn)省以下分稅制改革,健全地方稅體系和主體稅種,保障地方政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源,減少直至放棄以融資平臺(tái)的方式融資。
把握時(shí)機(jī),積極推動(dòng)財(cái)政外交
目前,中國(guó)經(jīng)受住全球金融危機(jī)的考驗(yàn)且表現(xiàn)出色,憑借充足的資金、良好的信譽(yù)、強(qiáng)勁的國(guó)際合作力,在世界經(jīng)濟(jì)格局中的地位與日俱增。世界越來(lái)越離不開(kāi)中國(guó),中國(guó)應(yīng)該把握時(shí)機(jī),積極推動(dòng)財(cái)政外交。第一,向發(fā)展中國(guó)家提供貸款、援助和投資,在國(guó)際事務(wù)中爭(zhēng)取他們的支持。第二,加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)金交流與合作,借助國(guó)際力量解決中國(guó)的困難和問(wèn)題。第三,積極探索與其他國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的思路和方案,進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化,營(yíng)造有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。第四,通過(guò)財(cái)政外交在國(guó)際社會(huì)獲得更大的話語(yǔ)權(quán),加大中國(guó)在制定國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中的分量,積極推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的建立。第五,通過(guò)財(cái)政外交宣傳中國(guó),使世界了解中國(guó),為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作打造更為寬松的環(huán)境,這方面還需要引起足夠的重視,加大財(cái)政投入。
提高財(cái)政能力,為各項(xiàng)改革提供有力支撐
中國(guó)的改革和開(kāi)放并舉,財(cái)政政策也應(yīng)既促開(kāi)放也促改革。改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,改革需要資金和政策,這就為財(cái)政政策發(fā)揮作用提供了空間。第一,支持收入分配制度改革,推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合計(jì)征,提高城鄉(xiāng)居民收入,尤其是農(nóng)民和困難群體的收入,落實(shí)最低工資制度。第二,支持社會(huì)保障制度改革,尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面的改革。第三,支持義務(wù)教育改革,落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的資金支持。第四,支持金融體制改革、投資與消費(fèi)領(lǐng)域的改革以及財(cái)政領(lǐng)域自身的改革,如稅制改革、財(cái)政體制和預(yù)算管理制度改革等等。 總之,中國(guó)經(jīng)濟(jì)在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)方面有出色的表現(xiàn),宏觀經(jīng)濟(jì)政策在發(fā)揮內(nèi)動(dòng)力的同時(shí),也體現(xiàn)了政府在推動(dòng)地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面的努力。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)上行的壓力依然較大,負(fù)面的影響因素仍然不少,但下一階段仍應(yīng)立足本國(guó),放眼全球,在宏觀經(jīng)濟(jì)政策國(guó)際協(xié)調(diào)中可以且應(yīng)該發(fā)揮更大的作用,因?yàn)樵诎l(fā)揮政策正的外溢效應(yīng)的同時(shí),也會(huì)為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展去除瓶頸。
閆坤 中國(guó)社科院研究員、博士生導(dǎo)師 于樹(shù)一中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
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