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2010-07-07 作者：黃小虎/中國土地學會 來源：中國經濟時報
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黨的十六大報告指出，政府的主要職能是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。黨的十七大進一步提出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。
根據中央的精神，反思我國土地管理體制，一個突出的問題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地的經營。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級城市政府成了市場競爭的主體，這是我國土地管理失控、產生一系列問題的主要制度根源。我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們卻沒有學，可以說學香港只學了一半甚至不到一半。我們這樣的做法，是在社會主義市場經濟尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著市場經濟的建立和發展，其弊端越來越明顯，應當成為下一步改革的重點。
有些西方市場經濟國家如荷蘭，政府的土地管理十分嚴格，法律規定，凡土地買賣，政府有優先購買權。同時，法律還規定，政府不得通過土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是控制房價，解決居民的住房問題。香港和荷蘭的經驗表明，在成熟的市場經濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體。我國城市土地歸國家所有，經營性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。
參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。由于是國有公司，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。
隨著財稅體制改革的深化，國家對土地收益的使用支出，也要嚴格規范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
把經營土地的職能分解出去以后，各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能，一是嚴格實施土地利用規劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產權，構建城鄉統一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調控。
耕地保護是土地規劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產權保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監察工作的力度。
至于非經營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調控的手段，仍由政府負責運作。建立規范、公開、透明的程序，接受社會的監督。
作為轉變政府職能的任務之一，改革國家規劃體系和土地規劃管理體制，同樣是迫在眉睫的事情。
目前我國由各部門分別編制相關的全國性規劃，這些規劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關資源調查，編制各自的地理信息系統，導致在此基礎上制定的各部門規劃，不能與土地規劃很好銜接，在實際工作中產生混亂并造成極大浪費。
有鑒于此，建議對國家規劃體系作重大調整。
當務之急，是制定全國統一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規劃與土地規劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數國家的經驗，由一個部門負責開展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統。
最終，要理順國家規劃體系。第一，編制國土規劃作為國家發展的中長期規劃。國土規劃的主要內容：空間布局（包括功能分區），生產力布局（包括國家重點投資項目），重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現行的經濟社會五年發展規劃，作為國家發展的近中期規劃；第三，土地利用規劃作為落實以上兩個規劃的保障性規劃，發揮具體銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個規劃，把工作重點放在編制相關專項規劃上，不再編制部門的全國性規劃。
以上改革如能實施并到位，將大大改變目前部門分割、地區分割的局面，是實現現代化過程中從必然王國到自由王國的一大飛躍。
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