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      土地管理職能與經營職能必須分開
      2010-07-07   作者:黃小虎/中國土地學會  來源:中國經濟時報
       
        黨的十六大報告指出,政府的主要職能是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。黨的十七大進一步提出,“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”。
        根據中央的精神,反思我國土地管理體制,一個突出的問題,是政府既負責土地管理,又負責國有土地的經營。經營是市場主體的活動,具體到國有土地的經營,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責,客觀上使各級城市政府成了市場競爭的主體,這是我國土地管理失控、產生一系列問題的主要制度根源。我國的土地出讓制,主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租(即經營),分屬不同的部門,并且把政府的土地收益納入基金管理,杜絕了支出使用的隨意性。這一點,我們卻沒有學,可以說學香港只學了一半甚至不到一半。我們這樣的做法,是在社會主義市場經濟尚未建立以前形成的,有其歷史必然性和合理性。但隨著市場經濟的建立和發展,其弊端越來越明顯,應當成為下一步改革的重點。
        有些西方市場經濟國家如荷蘭,政府的土地管理十分嚴格,法律規定,凡土地買賣,政府有優先購買權。同時,法律還規定,政府不得通過土地獲取任何收益。政府購買土地的目的,是控制房價,解決居民的住房問題。香港和荷蘭的經驗表明,在成熟的市場經濟體中,政府管理部門不能同時又是市場經營主體。我國城市土地歸國家所有,經營性土地的地租即土地收益不能取消,但獲取方式必須改革。
        參照國有企業改革的經驗,可以考慮成立專門的國有土地公司等經濟組織,把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作,或轉讓,或出租,或聯營,或入股,負保值增值的責任,并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體,按照統一的市場規則,接受政府的調控和監管。由于是國有公司,必要時也要服從國家的要求,承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。
        隨著財稅體制改革的深化,國家對土地收益的使用支出,也要嚴格規范,杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
        把經營土地的職能分解出去以后,各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能,一是嚴格實施土地利用規劃,加強土地用途管制;二是平等保護各類土地產權,構建城鄉統一的土地市場;三是運用土地政策,參與宏觀調控。
        耕地保護是土地規劃和用途管制的實施,地價管理和土地市場管理是土地產權保護的延伸,也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實,還必須加大土地督察和監察工作的力度。
        至于非經營性的國有土地,例如劃撥供地、低價供地等,作為土地政策參與宏觀調控的手段,仍由政府負責運作。建立規范、公開、透明的程序,接受社會的監督。
        作為轉變政府職能的任務之一,改革國家規劃體系和土地規劃管理體制,同樣是迫在眉睫的事情。
        目前我國由各部門分別編制相關的全國性規劃,這些規劃最終都要落在土地上,因此必須與土地規劃相銜接。但是,由于各部門從自身工作需要出發,各自制定不同的土地分類標準,并分別開展相關資源調查,編制各自的地理信息系統,導致在此基礎上制定的各部門規劃,不能與土地規劃很好銜接,在實際工作中產生混亂并造成極大浪費。
        有鑒于此,建議對國家規劃體系作重大調整。
        當務之急,是制定全國統一的土地分類標準,廢止部門標準,以利各類規劃與土地規劃的銜接。
        下一步,可借鑒世界多數國家的經驗,由一個部門負責開展資源調查,并編制國家基礎地理信息系統,供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查,不再編制各自的地理信息系統。
        最終,要理順國家規劃體系。第一,編制國土規劃作為國家發展的中長期規劃。國土規劃的主要內容:空間布局(包括功能分區),生產力布局(包括國家重點投資項目),重大基礎設施和國土整治項目,等等;第二,現行的經濟社會五年發展規劃,作為國家發展的近中期規劃;第三,土地利用規劃作為落實以上兩個規劃的保障性規劃,發揮具體銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個規劃,把工作重點放在編制相關專項規劃上,不再編制部門的全國性規劃。
        以上改革如能實施并到位,將大大改變目前部門分割、地區分割的局面,是實現現代化過程中從必然王國到自由王國的一大飛躍。
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