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      讓土地的利益清晰起來
          2010-02-08    上海獨立財經觀察人士 陳寧遠    來源:東方早報
        《中國國土資源報》2月3日報道,根據國土部2009年全國土地市場動態監測的結果,2009年全國土地供應總量大幅增加,為31.9萬公頃,同比增加了44.2%。同時,土地出讓總價款也大幅增加。土地出讓總價款約1.59萬億元,同比增加了63.4%。
        這個數字無論是積極還是消極看待,都可以用過度的“土地財政”來總結。因為這兩個增速,明顯超過了中國經濟總量“保八”的增長速度。即使依然保持著全球最高增速的財政收入,與之相比也相形見絀——2009年1-11月累計全國財政收入63393.1億元,僅增長9.2%。
        當然土地收入不是去年才異軍突起的,而是有幾年了。對于土地出讓收入占各級政府的財政收入的過度和過快增長,有很多分析和評價,大部分說到最后,都把土地出讓和房價高企掛起鉤了。雖不無道理,但這種容易吵架,且講不清楚是非曲直的、價格預測似的分析,無助于我們正確認識,在中國土地利益到底應該是誰的。
        盡管按照11年前(1999年)執行的《土地管理法》第二條(“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。……國家依法實行國有土地有償使用制度。但是,國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外”),可以認為土地交易的處置權是政府的。但權力和權益不是一回事,對政府而言,在巨大的土地利益面前,尤其必須把權力和權益區分開來。
        現實之中,地方政府已經成為目前土地交易的最大受益人,不能不讓人憂從中來,擔心這個11年前規定的第二條,是否完全合理?因為只有政府才有依法自由處置土地的權力,而現實之中政府成為土地交易的最大受益人,是否意味這個唯一的權力已經太膨脹了?
        要是分析這次國土部公布的數據,也許這個膨脹已是事實了。因為這次公布的數據,不僅意味著土地量和出讓金額的大躍進,還意味著自由處置土地權力的大躍進。
        2009年全國土地供應總量31.9萬公頃是這么組成的,其中進入市場交易的土地出讓總面積為20.9萬公頃,同比增加38.3%——這算是市場交易行為,有賣有買;但劃撥供應的土地11萬公頃,同比增加了七成(增速是前者的兩倍),占土地供應總量的34.4%,這難以說是交易,而就是行政權力下的土地處置。
        國土部解釋說,因2009年擴大內需政策的實施,鐵路、公路等基礎設施和民生工程、城市公共服務設施用地供應比例提高,所以劃撥用地比重提升明顯。
        這就是說政府除了可以出讓土地獲得收入之外,還可以把土地作為一種無償的投入,投入到所謂的基礎設施或者民生的工程之中,這很讓人糊涂。別的不說,鐵路、公路現在大部分都是公司化商業運營的,土地劃撥了過去,怎么核定資產權益呢?政府是出資人,這沒有錯。政府無償拿出地來,做這些基礎設施的股東,然后市場化運營,為消費者提供有償服務?
        這表明政府除了可以賣地賺錢,還可以用國有土地做劃撥性的資產,成立巨無霸的公司賺錢。但這個邏輯是紊亂的,因為形成了不同的交易標準,在多標準的情況下,土地的交易價格怎么可能是公平的市場價格?問題遠不止于此。
        按照《土地管理法》的第二條,中國的土地是公有制的,但卻有兩種不同的公有:一曰國有,二曰集體。現實之中,這兩種土地在市場上交易,也有不同的兩種體系。從地租的角度來說,是完全不同的兩個地租市場,也是完全不同的地租價格。國有土地是被政府高度壟斷的市場,而集體土地卻是被限制交易范圍的市場。這兩個市場的差異相當絕對,客觀造成了我國土地流轉極度不公平。要么價格畸高,要么價格偏低。
        最典型的現象,就是隨著中國城鎮化的進程,國有土地和集體土地變成了城市土地和農村土地。而哪塊地是城里人的,哪塊地是鄉下人的利益分化,完全聽命于政府規劃。如此不同的,且只能為市場提供有限使用權的土地,其對國民財富的效應并不直接,也就是說土地利益和國民沒有多少直接關系。
        我們就拿70年使用期商品住宅來說,從開發商拿到土地開始建設到交給住戶,這中間少則兩年,長的甚至五年十年。一個70年的使用期其實是不能保證最終消費者的70年權益的。而政府和開發商則拿走了該拿的各種利潤,這是中國地產市場最大的不公平所在。何況不足70年使用期的房產還要進入二手房市場交易,假如第69年購買的人,是不是他只擁有一個空中樓閣?
        其實沒有明確所有權的土地,都無法從本質上保證土地使用的長期和穩定,這應該是一個生活的常識。使用權是建立在所有權完全明確的基礎上的,這是所有地租的基礎。無論是國有土地掛牌招投標出讓,還是私人的房子出租,沒有所有權明確的歸屬,就不可能有使用權的確定。孔子曰:名不正則言不順。誰的土地都不知道,那么想去厘清這里面的財產屬性,說出利益是誰的,也就無從下手。
        如果有人一定要根據《憲法》說,土地所有權當然是國家的,這個是原則,無人反對。但是否可以接著反問一句,土地是國家的,而國家是誰的?答案很清楚,應該是國民的。所以土地所有權的規定也應該很直接——就是國民應該擁有清晰的土地所有權。如此規范了之后,土地的利益就可以清晰起來,雖然還在國家名下。
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