改革開(kāi)放以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)成為不少地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“引擎”。“自成一體、獨(dú)立發(fā)展”使開(kāi)發(fā)區(qū)具有了靈活、創(chuàng)新的體制優(yōu)勢(shì)，但與此同時(shí)，區(qū)內(nèi)、區(qū)外的巨大落差，不同功能區(qū)的惡性競(jìng)爭(zhēng)也使開(kāi)發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出“圍墻經(jīng)濟(jì)”的弊病。
　　如何破解“圍墻經(jīng)濟(jì)”，使開(kāi)發(fā)區(qū)的政策和體制優(yōu)勢(shì)在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，使其帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能從區(qū)內(nèi)走向區(qū)外？近年來(lái)，廣州大力推進(jìn)改革，將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)四種不同功能的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)整合在一起，同時(shí)又積極探索開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的有機(jī)整合，形成國(guó)內(nèi)獨(dú)特的“五區(qū)合一”管理模式，尋求區(qū)域的“和諧發(fā)展”。

為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢(shì)充
分發(fā)揮，廣州自1998年開(kāi)始探索各種功能區(qū)的整合。

　　記者日前在各地采訪時(shí)，不少基層開(kāi)發(fā)區(qū)的干部反映，目前我國(guó)很可能已成為全世界開(kāi)發(fā)區(qū)種類(lèi)最多的國(guó)家：自1984年我國(guó)首設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，各種層次、不同功能的開(kāi)發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游開(kāi)發(fā)區(qū)等大量涌現(xiàn)，種類(lèi)繁多，數(shù)不勝數(shù)。
　　一個(gè)城市內(nèi)同時(shí)擁有好幾個(gè)不同功能的開(kāi)發(fā)區(qū)是目前非常普遍的現(xiàn)象，盡管功能不同，優(yōu)惠政策也各有所長(zhǎng)，但招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)是這些開(kāi)發(fā)區(qū)共同的任務(wù)。
　　廣州開(kāi)發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說(shuō)，不同開(kāi)發(fā)區(qū)由不同的政府機(jī)構(gòu)審批開(kāi)辦，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等由商務(wù)部門(mén)主管，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)由科技部門(mén)主管，盡管“招牌”不同，但大家的任務(wù)卻大同小異，這就難以避免地形成競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)為了爭(zhēng)一個(gè)項(xiàng)目，一個(gè)城市不同的開(kāi)發(fā)區(qū)之間也會(huì)“明爭(zhēng)暗斗”，形成“血拼”之勢(shì)。
　　為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，廣州自1998年開(kāi)始探索各種功能區(qū)的整合，先是將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)兩個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行合署辦公，此后又先后把兩個(gè)國(guó)家級(jí)的功能開(kāi)發(fā)區(qū)——出口加工區(qū)和保稅區(qū)合并進(jìn)來(lái)。2002年廣州市形成了全國(guó)惟一的“四區(qū)合一”管理體制，即四塊牌子(廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州出口加工區(qū)、廣州保稅區(qū))，一套管理機(jī)構(gòu)，覆蓋四個(gè)區(qū)域。

“四區(qū)合一”管理體制的成效，主要體現(xiàn)在四
個(gè)方面：行政資源整合，政策資源整合，規(guī)劃建設(shè)資源整合，招商資源整合。

　　經(jīng)過(guò)幾年的磨合，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)不同功能區(qū)整合的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮：資源從分散走向整合，管理從“各自為政”走向高效：2002年以后全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值兩項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以?xún)赡攴�一番的速度發(fā)展。目前，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已相當(dāng)于90年代初廣州全市的總量水平，成為廣州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要“引擎”。據(jù)商務(wù)部公布的資料，2004、2005、2006年連續(xù)三年廣州開(kāi)發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)稅總收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在全國(guó)各國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中位居前列。
　　據(jù)記者了解，“四區(qū)合一”管理體制的成效，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：
　　行政資源整合。以前是三個(gè)管委會(huì)(廣州出口加工區(qū)成立時(shí)沒(méi)有設(shè)管委會(huì)，由廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)下設(shè)管理辦管理)，合并后成為一套機(jī)構(gòu)，人員編制沒(méi)有增加。合并前，區(qū)和區(qū)之間相互的協(xié)調(diào)成本很大，合并后，掛四塊牌子，公章全部保留，各職能部門(mén)全面覆蓋，從而大大節(jié)省了行政人員和協(xié)調(diào)成本，使行政效率大大提高。
　　政策資源整合。“四區(qū)合一”后，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)擁有四個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的牌子，在招商引資中，能夠滿(mǎn)足各類(lèi)投資者的政策需求，吸引各類(lèi)項(xiàng)目來(lái)區(qū)內(nèi)投資發(fā)展。如一個(gè)跨國(guó)公司來(lái)我國(guó)投資，在投資生產(chǎn)性企業(yè)的同時(shí)，可能還需要設(shè)立研發(fā)中心，也可能需要對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行分銷(xiāo)，或者保稅生產(chǎn)。按照原來(lái)的體制，這家跨國(guó)公司將要找不同的功能區(qū)，要面對(duì)不同的人，而“四區(qū)合一”則可以向投資者提供多元的服務(wù)，大大節(jié)約了投資成本。
　　規(guī)劃建設(shè)資源整合。以道路為例，由于分頭規(guī)劃，分頭建設(shè)，合并前一個(gè)區(qū)到另一個(gè)區(qū)往往出現(xiàn)“斷頭路”現(xiàn)象。“四區(qū)合并”后打破了行政門(mén)檻，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和管理，各種配套可以統(tǒng)一考慮。為了使四個(gè)區(qū)聯(lián)成一片，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)分層次構(gòu)建了交通網(wǎng)絡(luò)，一次性打通各個(gè)區(qū)塊之間的主干道。在排污、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、全面覆蓋，節(jié)省投資成本，實(shí)現(xiàn)集約化管理。
　　招商資源整合。“四區(qū)合并”后，避免了過(guò)去各區(qū)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，由過(guò)去“各自為政”變?yōu)橐粋�(gè)整體，四個(gè)區(qū)的招商網(wǎng)絡(luò)、招商人才、招商渠道統(tǒng)一在一起，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化招商，形成了招商合力。同時(shí)，功能分區(qū)更加明確，高新技術(shù)項(xiàng)目、一般工業(yè)項(xiàng)目和第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可以相對(duì)分開(kāi)擺放，可根據(jù)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的不同要求，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)和配套。

從功能區(qū)向行政區(qū)延
伸：“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)中樞，兩條腿走路”。

　　不同功能區(qū)的整合使廣州開(kāi)發(fā)區(qū)獲得了加速發(fā)展的巨大動(dòng)力，但與此同時(shí)，新的矛盾也隨之出現(xiàn)。
　　經(jīng)歷了廣州開(kāi)發(fā)區(qū)20多年風(fēng)雨變革的廣州開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任朱秉衡認(rèn)為，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在短期內(nèi)，或在某一個(gè)局部有長(zhǎng)足的發(fā)展是不難做到的，但如果開(kāi)發(fā)區(qū)離開(kāi)了持續(xù)的發(fā)展觀來(lái)策劃未來(lái)，和城市的發(fā)展大局不融合起來(lái)，就會(huì)帶來(lái)很大的局限性。廣州開(kāi)發(fā)區(qū)自2000年以后，在全國(guó)不少開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨困難和瓶頸的情況下，取得超常規(guī)、爆發(fā)式發(fā)展，首先就是在思想上突破了“圍墻”，進(jìn)行重新規(guī)劃，實(shí)行四區(qū)合一，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)一體化體制進(jìn)行了探索。
　　廣州開(kāi)發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說(shuō)，上世紀(jì)八十年代我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)剛剛起步時(shí)，主要功能是吸引外資，興辦現(xiàn)代工業(yè)，是希望在原有體制中“殺出一條血路”來(lái)，因而把很多的社會(huì)事務(wù)拋給了地方，是“輕裝上陣”的。但經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)具備了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還能把各種麻煩事拋給周邊的行政區(qū)不管嗎？
　　事實(shí)上，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的差距正在越拉越大，一些地方流傳著“區(qū)內(nèi)是歐洲，區(qū)外是非洲”的說(shuō)法，而包括征地拆遷、失地農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、治安等在內(nèi)的一系列社會(huì)管理事務(wù)也成為困擾開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素，迫切需要依靠所在行政區(qū)的力量來(lái)解決。2005年9月，廣州市進(jìn)行行政區(qū)劃改革，新設(shè)立蘿崗區(qū)，將廣州開(kāi)發(fā)區(qū)以及周邊原屬于不同行政區(qū)域的一些地區(qū)劃為蘿崗區(qū)管理范圍。
　　沈奎介紹，構(gòu)建開(kāi)發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)和諧發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中遇到的普遍性難題，并沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案，廣州的做法就是采取“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)中樞，兩條腿走路”的方法，開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有側(cè)重，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展”的新體制。