2006年11月中旬，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關縣域治理的話題再次成為全國焦點。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點。
    改革開放以來，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺政策措施，開展經濟強縣擴權改革。研究人士認為，浙江之所以能連續幾年雄踞“百強縣”榜首，跟上述改革以及上世紀90年代初承襲下來的“省管縣”財政體制有著密不可分的關系。
    如今，作為縣級市的義烏市再次被列為擴權改革試點，無疑又將開啟一種新的縣域治理局面。

浙江再試點

    “央行杭州中心支行和國家外匯管理局浙江省分局正在對義烏擴權改革進行征求意見、匯總材料。”中國人民銀行杭州中心支行辦公室主任應兆祥告訴記者，在省里文件下發的次日，支行領導就批示要求相關處室投入工作了。
    應兆祥說，央行杭州中心支行和國家外匯管理局浙江省分局已根據有關法律法規，初步梳理出20多項有望下放給義烏市的外匯管理權限，“這些權限原先都是屬于地市一級外匯管理部門的。”
    支持和幫助義烏市設立海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等相關分支機構，并協調賦予這些分支機構設區市或相當于設區市的職能——按照浙江省下發的《關于開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若干意見》規定，義烏市政府在某些方面將獲得與其上級政府金華市政府“相當”的權力。
    這份文件列出的擴權事項主要有兩方面，一是進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限。主要包括，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等權限外，還賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限；法律法規規定由設區市政府及其主管部門批準和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準和管理權；少量規定由省級政府及其主管部門批準和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機構的方式下放權限。
    二是調整和完善有關管理體制和機構設置。除了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能“提升”外，義烏市還獲得了調整優化政府機構設置和人員編制、對現有機構及其職能進行整合的“特權”，義烏市的黨政“一把手”也可采取適當方式予以“高配”。
    這份文件明確指出，試點將以擴大縣級政府經濟社會管理權限為重點，調整和規范省、市、縣三級政府的事權關系，進一步深化縣級行政管理體制改革，促進縣域經濟社會加快發展。

“省管縣”回顧

    義烏市擴權改革之所以引發關注，原因之一是浙江省在“省管縣”方面已經有了極為成功的制度實踐。
    “浙江縣域經濟現象與‘省管縣’財政體制有著密不可分的關系，甚至可稱其為浙江的一項‘秘密武器’”。農業問題專家、浙江省農辦副主任顧益康如是認為。
    20多年來，浙江的縣域經濟和財政實力創下了不少奇跡，它作為我國陸域面積最小的省份之一，卻擁有全國“百強縣”近1/3的席位。推動縣域經濟發展，尤其是推動了縣域經濟向內尋求動力——促成了內生性的民營經濟滋長和繁榮的重要制度框架，便是“省管縣”財政體制。 
    “省管縣”的本意，就是在財政收支劃分、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣，縣財政和市本級財政一樣直接同省財政掛鉤。“省管縣”曾是新中國成立后一直實行的財政制度，但在1994年實行分稅制后，各地紛紛確定了省管市、市管縣的財政模式，浙江獨把“省管縣”延續了下來。
    當時的決策者還制定了多項鼓勵縣域發展的配套政策，如“兩保兩掛”政策，即確保中央兩稅完成和收支平衡、實行省補助和獎勵與地方收入掛鉤，而且省與市縣實行增量“二八”分成，增收“大頭”留歸地方，極大地刺激了地方發展。1994年浙江省還有17個貧困縣及欠發達縣，當年赤字1.2億元，1995年17個縣全部實現收支平衡，到2001年底，已有14個縣進入了財政“億元縣”行列。
    義烏市近20年來的財政收入年均增長比例在25%以上，2005年完成財政總收入35億元，超出金華市本級財政總收入約五億元。金華市財政局一位副局長對記者坦言，如果是省管市、市管縣體制，市里肯定會截留縣里的部分收入。

“縣治”新“腳本”

    “有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”——盡管中央關于制定“十一五”規劃的建議中的這一表述所指僅是財政管理體制——但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對于新時期縣域治理話題的強烈興趣。
    近年來，山東、福建、湖北、廣東等多個省份先后跟進，紛紛規劃出臺了以“省管縣”財政體制為主要內容的“強縣擴權”措施。2004年5月河南省出臺的《擴大部分縣(市)管理權限的意見》，甚至已提出要賦予部分縣(市)與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，讓它們和省轄市“平起平坐”。
    當“強縣”的財政政策成為各地的一致追求，對縣級政權更大層面的“擴權”呼求必然隨之出現。
    這種改革暢想便是，發展縣域經濟、統籌解決“三農”問題，應適時推進行政體制改革，減少政府層級，從目前的“省——市——縣”三級架構改為“省——縣”二級架構。有專家進一步提出了“市管城鎮、縣管鄉村”的改革路徑，認為應與“鎮管小城鎮、鄉管農村”的鄉鎮體制改革一道成為省以下行政體制改革的兩個目標。
    浙江省經貿委副主任周日星認為，從浙江“省管縣”財政體制的成功可以對比出“市管縣”的不足，一是市、縣爭利不可避免，在財稅分成、基建投資、新項目等方面常常優先考慮市；二是行政管理的矛盾，縣的自主權受限太多；三是城鄉關系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區而不會是農村。
    有關人士提出，“省管縣”還是“市管縣”，實質上是一個地方政府轄區的最優規模確定問題，公共產品提供的規模經濟效應、政府管理效率應成為政府體制結構優化設計的主要參考因素。
    淡化、精簡中間管理環節是一種趨勢，但是否需要推行“省縣制”，還將涉及論證、立法等程序，并非簡單的暢想所能概括。無論如何，義烏擴權改革試點，已經為這種暢想提供了一個新的“腳本”。