中央與地方的博弈,在土地問題上表現得尤為激烈。 中央的意圖非常明確:一要保護耕地規模,從而保證全國的糧食安全;二要保護百姓利益,從而保證社會的長治久安;三要保護建設用地,從而保證經濟有一定的穩定增長。而地方的考慮主要是兩個:地區增長與政府業績。對此,地方需要有足夠的財政收入來支撐。 1994年分稅改革之后,地方的事權相對擴大,財權相對縮小,于是賣地成了地方政府增加預算外收入的主要手段。為了更好地賣地,地方動用了各種名目,使出了渾身解數,在不斷擴大城市規模、改變城市面貌的同時,也帶來了大量的問題—— 一是百姓利益受損。從這些年的實際情況看,地方上凡是涉及到農地轉用、城市拆遷的問題時,百姓上訪、警民沖突、干群矛盾總是不斷。地方政府為獲取資本的青睞或政績的提升,動輒強行圈地、低價出讓、克扣補償,使百姓遭受了巨大的利益損失。雖然新的城市房屋征收與補償條例已經出臺,但從目前的情況看,損害百姓利益的事情仍時有發生。 二是市場風險加大。拿地的開發商以土地作抵押,自然可以最大程度地撬動信貸。地方政府、開發商和銀行三方合謀,無風險套利,成為流動性泛濫的淵藪。地方保護主義的盛行,在重復建設、浪費資源的同時,也延緩了全國統一大市場建設的進程,對市場經濟的完善造成了損害。 三是中央威信受損。地方政府在土地問題上的隨意轉用、瞞報虛報和巧取豪奪,不僅影響了上情下達,阻礙了中央政策的執行,而且扭曲了官員的形象,損害了中央政府的權威性。對此,溫家寶總理有過多次敏銳的告誡:官員腐敗、通貨膨脹和分配不公,嚴重的話可以危及政權的鞏固。 不可否認,地方與中央的適度博弈是有益處的。這種適度博弈,可以調動地方政府的積極性和創造性,讓地方政府能夠因地制宜地貫徹執行中央的政策。這種適度博弈,還能改變中國經濟單純靠中央政府一臺“發動機”推進的局面,讓多臺地方政府的“發動機”共同參與、共同推進。 但是,過度的博弈則是一種危害。地方政府如果過度考慮自身利益,在“上有政策下有對策”的指導思想下,目光短淺,瞞天過海,飲鴆止渴,竭澤而漁,那就是一種不穩定因素。 所以,從發展大計出發,既要調動地方積極性,又要制約地方的盲目沖動,我們需要建立一套更加科學合理的利益分配體系。在爭議最大的稅收領域,可以考慮重新劃分現有稅種的征收主體,比如在土地方面,通過經常性的房產稅,直接為地方政府增加稅源。這樣,地方政府就不必再為能夠一次性收取地租而絞盡腦汁,其職能就有可能真正實現從生產向服務的轉變。 其次是建立更加科學合理的政績考核體系。這是一個老生常談的問題,但遲遲難于落實在實際工作之中。時至今日,政府推動型的經濟增長方式確實應該歇歇了,應該讓市場內生型的增長方式盡快上位。政績考核的重點,也應該完全轉到市場監管、社會服務、環境保護和公共產品的提供方面,GDP至上、速度至上的觀念必須改變。 第三是建立更加科學合理的政府監督體系。僅僅依靠中央來監督地方政府是不現實的,應充分發揮人大、輿論和群眾監督的能量,把政府的一舉一動都置于眾目睽睽之下,并讓正義做主導、法律唱主角、民生成主流。 |