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    1. 15萬億土地出讓金審計報告將出爐
      2014-09-01    作者:    來源:國際金融報
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        土地出讓金問題一直是審計“頑疾”,地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金等問題屢屢出現(xiàn)。

        “審計組進駐后,要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在與審計人員溝通時,需要很多技巧,該解釋的事情一定要解釋清楚。”

        8月中旬開始,全國土地財政審計工作全面展開,某省級國土資源部門工作人員劉小壯(化名)為準(zhǔn)備各種資料忙了有一段時間了,其中關(guān)于土地出讓金的資料準(zhǔn)備更是小心加小心,全面再全面,因為這是此次審計的重點。

        擔(dān)心的不僅僅是地方政府,一位私募基金的相關(guān)負責(zé)人告訴《國際金融報》記者,由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例,而與房地產(chǎn)開發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

        數(shù)據(jù)顯示,2013年,地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高,達到4.1萬億元,自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來,全國土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計中,問題就不少。

        從市場反應(yīng)看,公眾希望,此次審計是“醫(yī)治”地方土地財政的重要契機。一些專家甚至認(rèn)為,這是為構(gòu)建和完善合理的地方稅體系的前期重要準(zhǔn)備。果真如此嗎?一位地方審計局工作人員坦言,“審計的對象是過往情況,對地方土地財政實質(zhì)性約束,仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”

        好在不必等太久,兩個月后,審計報告將出爐。

        15萬億有多少貓膩

        “今年選來選去,我們最后選了土地出讓金收支情況,考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān),肯定會涉及占用耕地問題”

        為期3個月的首次土地財政審計正在進行。

        在全國范圍審計之前,審計署在東西部各選一個省份試點。作為東部試點的遼寧省已于6月份審計結(jié)束,未被納入試點的省份,7月份前做好自查自糾工作。據(jù)《國際金融報》記者了解,審計工作于2014年8月中旬開展,具體審計工作由各省(區(qū))當(dāng)?shù)貙徲嬍鹛嘏赊k牽頭,審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調(diào)的工作人員組成,審計直接對象是各市縣政府,審計方式為異地交叉審計,工作時間或截至10月末。

        上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進告訴《國際金融報》記者,通過對土地財政“家底”審計,對土地財政的形成原因和其對社會經(jīng)濟運行帶來的不良影響,為下一步的改革尋找到合理有效的切入點,應(yīng)該是此次審計最重要的目標(biāo)。

        土地財政項目龐雜,此次有無審計重點?

        “今年選來選去,我們最后選了土地出讓金收支情況,考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān),肯定會涉及占用耕地問題。”2014年年初,國土資源審計工作就被列為今年審計署的重點工作。審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時透露了具體審計重點,2008年-2013年6年間,地方政府總計約15萬億元的土地出讓金將成為審計重點之一。

        前三次審計問題多

        “存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況”

        自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來,全國土地出讓金收入持續(xù)攀升。2013年,地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高,達到4.1萬億元,同比增長約45%,其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來,全國土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問題一直是審計“頑疾”。

        據(jù)記者了解,審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區(qū)的土地資金做了審計工作。對比三次審計結(jié)果,地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問題屢屢出現(xiàn)。

        2010年公布的審計結(jié)果顯示,11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范,未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,占征收總額的20.1%。如今,仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。另外,據(jù)國土部披露,2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建認(rèn)為,“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種,土地出讓收入未納入土地出讓金,不符合國家基金預(yù)算管理規(guī)定”。

        地方人員正忙接待

        “審計組進駐后,還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計人員溝通時,需要很多技巧,該解釋的事情一定要解釋清楚”

        此次對土地出讓金的審計具體查哪些東西呢?

        一位省級國土資源部門工作人員告訴《國際金融報》記者,該省需要為審計部門準(zhǔn)備土地出讓金等十幾項相關(guān)資料,“在土地出讓金方面,需準(zhǔn)備土地出讓金收入明細、支出表、土地級別與基準(zhǔn)地價、土地使用權(quán)證發(fā)放及融資情況等”。

        關(guān)于土地出讓金審計中可能出現(xiàn)的核心問題,上述工作人員透露,比如是否存在違規(guī)出讓土地的問題,包括出讓主體不合法、未落實招拍掛出讓制度、違反國家供地政策、低價或零地價甚至負地價出讓土地、違規(guī)發(fā)證、出讓后擅自改變規(guī)劃條件等;是否存在應(yīng)征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問題;是否存在人為加大土地開發(fā)成本支出而降低土地出讓實際收益,違規(guī)使用、擠占、挪用土地出讓金等問題都在審計范圍內(nèi),“審計組進駐后,還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計人員溝通時,需要很多技巧,該解釋的事情一定要解釋清楚”。

        被譽為“第二財政”的土地出讓金與當(dāng)下的房地產(chǎn)開發(fā)項目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián),隨著專項審計工作的開展,相關(guān)問題的處理或?qū)Ψ康禺a(chǎn)土地開發(fā)及政府融資帶來新的壓力。一位私募基金的相關(guān)負責(zé)人告訴記者,由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例,而與房地產(chǎn)開發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

        為財稅改革做準(zhǔn)備

        “對地方土地財政實質(zhì)性約束,仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)”

        “土地財政”如何才能夠“取之于民用之于民”,這要在土地大審計之后才能夠下結(jié)論。中南財經(jīng)政法大學(xué)教授葉青預(yù)測,土地審計對當(dāng)今社會的影響將會比債務(wù)審計更大。在多位財稅專家眼中,此次審計被看作為解決土地財政依賴做準(zhǔn)備。

        “分稅制改革是土地財政解決的關(guān)鍵。此次有關(guān)于土地財政的全面審計,可以全面了解地方錢袋子,有利于解決土地財政問題。”賈康認(rèn)為,地方財政困境的形成,更深層次上還在于制度因素,“其中,分稅制深化改革的不到位、中央與地方在財力與事權(quán)上的不匹配,導(dǎo)致地方政府長期資金缺乏,只能過度依靠土地收入,這是土地財政等問題沉疴不解的制度根源。”

        1994年實行分稅制之前,地方財政收入比較豐厚。分稅制之后,地方財力明顯減少。最近十年,地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)并沒有因為地方財政自主支配的財力減少而減少,相反,隨著地方主官政績觀的變化,在地方建設(shè)中往往出現(xiàn)“自我加壓”現(xiàn)象。僅靠地方財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付、借債,無法完成建設(shè)任務(wù)。因此,地方財政越來越依賴于債務(wù)與土地,導(dǎo)致地方各級政府的債務(wù)大都與“土地財政”掛鉤。

        “審計的對象是過往的情況。”一位地方審計局工作人員坦言,“對地方土地財政實質(zhì)性約束,仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”賈康指出,目前當(dāng)務(wù)之急,要緩解地方財政困難,構(gòu)建和完善合理的地方稅體系,特別是房地產(chǎn)稅要推行。

        當(dāng)然,探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財政收入的主要來源,還需要相當(dāng)時日。擺脫土地財政的出路,既要為地方政府尋找替代的財力來源,更要在“二元”土地管理制度、土地二級交易市場建設(shè)、住房與土地信息公開聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費、取得盡可能廣泛的社會共識等方面,進行系統(tǒng)性的前期鋪墊。

        同濟大學(xué)財經(jīng)研究所所長石建勛近日撰文指出,推進房地產(chǎn)稅改革,逐步實現(xiàn)土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉(zhuǎn)型。可以考慮取消財政專戶將土地出讓收入納入預(yù)算監(jiān)管,并在有破產(chǎn)制度的前提下允許地方政府自主發(fā)債,健全對地方政府的約束機制。

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