山東省國土部門近日提出，由于人口城鎮(zhèn)化明顯落后于土地城鎮(zhèn)化，今年將研究如何從政策層面支持被征地農(nóng)民“留地安置、帶地進城”。
“帶地進城”更能保障農(nóng)民利益
記者采訪了解到，山東淄博、濰坊等多個地方已不乏類似“帶地進城”的探索經(jīng)驗，部分村干部和專家認為，“帶地進城”更能保障農(nóng)民利益，但要實現(xiàn)人口和土地同步城鎮(zhèn)化，社會保障還應同步跟進，防止“帶地進城”演變?yōu)椤氨贿M城”、“半進城”。
“城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，是人口的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地的城鎮(zhèn)化。”山東省社科院省情綜合研究中心研究員秦慶武在接受本報記者采訪時說，“但是，改革開放以來，我國人口的城鎮(zhèn)化速度卻遠遠跟不上土地的城鎮(zhèn)化。”
山東省國土資源廳廳長徐景顏在近日召開的全省國土資源工作會議上給出了這樣一組數(shù)字：2000年至2010年的十年間，山東省城鎮(zhèn)建設用地增加3667平方公里，城鎮(zhèn)人口只增加了1265萬人。按照城鎮(zhèn)建設用地每增加1平方公里、城鎮(zhèn)人口增加1萬人的國家標準，山東省人口城鎮(zhèn)化的速度明顯滯后。
為何會有如此巨大的反差？秦慶武說，原因就在于土地的城鎮(zhèn)化意味著新城區(qū)的建設、工業(yè)項目的進駐，是地方政府政績的體現(xiàn)；相對而言，人口的城鎮(zhèn)化則成本高昂，而且是“看不見”的政績。他說，“一個中等城市，人口城鎮(zhèn)化的成本達到50萬元/人，大城市要超過100萬元/人。成本這么高，又看不出政績，會遇到很多障礙。”
與此同時，在城鎮(zhèn)化的過程當中，失去土地的“新市民”卻無法享有與城市居民同樣的社會資源，希望進城后仍能保留承包地和宅基地，“帶地進城”的呼聲越來越高。據(jù)國務院發(fā)展研究中心2011年發(fā)布的一組調(diào)查報告，84%的農(nóng)民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農(nóng)民工希望能保留宅基地。
為被征地農(nóng)民留下發(fā)展空間
山東省此次提出，對在城市內(nèi)和周邊村莊實施征地的，要制定完善留地安置政策，讓農(nóng)民“帶地進城”，為被征地農(nóng)民留下發(fā)展空間，鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)。
記者了解到，目前山東濰坊、淄博、臨沂、德州等多地都采取了保留農(nóng)民土地、農(nóng)民轉市民的做法，但多限于縣市級城郊村的社區(qū)化改造。一些村干部對“帶地進城”既喜又憂：“喜”的是農(nóng)民能保留土地承包權權、宅基地使用權、集體收益分配權等權益，“憂”的是農(nóng)民很難真正享受市民待遇并融入城市生活，有可能“被進城”、“半進城”。
在濰坊壽光市桑家村，超過三成的村民已經(jīng)住進樓房。村支書桑慶德認為，城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民“上樓”是大勢所趨，也是農(nóng)業(yè)規(guī)模化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。大多數(shù)村民并不反對征地，他們所關心的，是土地權益和征地之后保障。
“‘農(nóng)民市民化’的關鍵，是能否享受和市民一樣的社會公共資源。”在村支書桑慶德看來，農(nóng)民“帶地進城”之后“身份不明確”將是一個現(xiàn)實問題，“‘帶地進城’的農(nóng)民究竟應該以農(nóng)民還是市民身份生存、發(fā)展？”
他說，農(nóng)村和城市在醫(yī)療、教育、低保、養(yǎng)老等方面的保障水平都不一致，“如果繼續(xù)以市民身份享受農(nóng)民待遇，村民們肯定不樂意；而如果所享受的基本社會保障和社會資源市民化，政府部門有沒有能力做到？”
讓“新市民”享受到同等社會保障福利
“帶地進城”能否充分保障被征地農(nóng)民利益、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，專家認為，關鍵在于政府部門要從制度層面出臺措施，切實保障農(nóng)民保留土地的收益權，同時從社會保障的角度進行制度設計。
秦慶武指出，農(nóng)民所擔心的土地收益、社會保障等問題，恰恰是在現(xiàn)行征地行為中沒有解決好的問題。農(nóng)民市民化之后的生存發(fā)展權如何保障，需要各個政府職能部門形成合力，全面保障“新市民”獲得公平公正的待遇。
業(yè)內(nèi)專家認為，一方面，政府能讓農(nóng)民保留多少原有土地、多大程度上享有保留土地的收益權，仍需要從制度層面進一步明確和保護；其次，針對客觀存在的城鄉(xiāng)保障差別，還應建立城鄉(xiāng)一體化的保障體系，讓“新市民”享受到同等的社會保障福利。
秦慶武提出，在條件允許的地區(qū)，政府部門應當適當放權給村集體，騰出一部分土地以集體的形式建廠房、商鋪進行出租，讓農(nóng)民在保留土地的同時，從租金中享受分紅。他認為，從一定意義上來講，這也是一種“帶地進城”。
目前，山東已經(jīng)有部分地區(qū)在進行類似“帶地進城”的探索。山東省桓臺縣果里鎮(zhèn)后埠村2006年開始實施“舊村改造”，如今已成為新型城鎮(zhèn)社區(qū)，全村1200口人分兩批住上了樓房，讓農(nóng)民實現(xiàn)了“帶地進城”。
據(jù)后埠村村支書李方昌介紹，村兩委將土地承包給合作社集約經(jīng)營，村民不需要種地，每年可以騰出大量時間打工，年末每口人還可以分到500公斤小麥、400公斤玉米(或按市價折現(xiàn))；同時，利用原有水域建設了“紅蓮湖生態(tài)園”，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，2011年村民年人均純收入達1.3萬元，超出2011年山東平均水平近五千元。