2011年底以來,在證監會主席郭樹清、全國社保基金理事會理事長戴相龍等人多次呼吁下,養老金入市的猜測在資本市場掀起了陣陣漣漪。對此,專家指出,目前養老金入市仍面臨著基金統籌層次太低,個人賬戶欠賬太多等問題,相關制度和市場情況亦達不到要求,拓寬養老金投資渠道需慎之又慎。
實現省級統籌:還有很長的路要走
從去年年底開始,有關地方社會保險基金將進入股市保值、增值的消息就廣泛傳開。據媒體報道,知情人士透露,國務院正在審議一項提議,允許養老基金部分配置股票。該提議或允許10%-20%的省級和大城市的養老基金資產逐步投入股市,根據對地方養老金規模的一項官方估計,這相當于1800億至3600億元人民幣。該消息一出立即在市場上引起了巨大反響,然而,有專家指出,社會保險基金分布管理過于分散,統籌層次過低仍是養老金進入資本市場障礙之一。
“實際上養老保險省級統籌在管理上并沒有真正到位,除幾個直轄市和個別省份外,大多數采取的都是養老保險的省級調劑金模式,而不是完全的養老保險基金省級統收統支。”大連理工大學教授陳仰東在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,養老保險基金的分散管理與“碎片化”狀態,導致了其很難實現集中管理運營,更對其安全運行與保值增值提出了挑戰。
事實上,盡管養老保險省級統籌成果正在進一步鞏固,但從政策執行情況來看,收繳的養老保險基金仍然大部分掌控在市級政府、縣級政府等兩千多個獨立的行政單位手中,我國目前現有2000多個社保統籌單位,也就是有2000多個資金池。
陳仰東認為,全國統籌是養老保險發展的最終形式,只有提高統籌層次才能減少養老保險基金的風險源,這樣既可以降低管理費用,又可以降低監管難度。還可以使基金形成合力,有利于實現較大規模、較為穩健的組合投資策略,實現基金投資的保值增值。
“空賬”1.3萬億:財政難補制度缺陷
除了統籌層次過低,個人賬戶的巨大“空賬”也讓社保基金入市的前景撲朔迷離。
目前,我國施行的是上世紀90年代確立的統賬結合的養老保險制度,基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。社會統籌由單位負擔繳費,目前為單位職工工資總額的20%,個人賬戶則由職工個人繳費,為個人工資的8%,其產權屬于個人所有,原則上不能調劑借用,個人賬戶實行的是長期封閉積累、產權個人所有的“完全積累”制。
中央財經大學保險學院教授褚福靈在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,從理論上講,個人賬戶的積累更具有長期性、儲備性,有保值增值的巨大需求。但實際操作中仍有很多工作沒做:養老金計發辦法的改革使社會統籌基金“虧欠”了個人賬戶太多的資金,所謂個人賬戶的資金被用于支付當期養老金,由此形成規模龐大的“空賬”,這一數字據估算約有1.3萬億元。
為解決“空賬”可能帶來的養老金支付壓力,中國在2000年開始了“做實”個人賬戶試點,目前已有13個省開展試點。但對個人繳費賬戶做實,現在養老金收支就有缺口,使得財政補貼成為剛性。
不僅如此,在全國區域經濟發展不平衡的背景下,各省社會保險基金積累很不平衡。在經濟發達地區,或者在勞動力流入較多的省份,其社保基金積累規模大,增長也較快,如社保基金節余最多的廣東省,其社保基金累計余額已達2276億元。相反,在經濟落后或者勞動力流出較多的地區,其社保基金積累規模就較小,甚至經常出現收不抵支的現象。
據統計,2010年若剔除1954億元的財政補貼,企業部門基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個,缺口高達679億元,甚至到了難以離開財政補貼的程度。隨著老年人口的不斷增多,地方社保基金缺口加大,醫療保險基金支出快速增長,“未富先老”的狀況將使養老保險金支付壓力劇增。
專家指出,社保基金要投資資本市場,就必須有全新的制度設計。然而,分析人士指出,在當前以及今后很長一段時間內,各省級行政區間的巨大經濟差距將繼續存在,各地對自身利益的爭奪與保護將繼續存在,中央政府也很難在短期內完全協調好各省級行政區的利益訴求。
“安全第一”:基金入市需慎之又慎
盡管困難重重,但社保基金保值增值的需求仍然十分強烈。據估算,由于目前地方養老金的管理手段比較簡單,主要是存銀行和買國債,基本社會保險基金結余自2010年來實際縮水達100—300億。基本養老保險中迫切需要投資增值的個人賬戶,盡管空洞猶存,但在已部分做實的13個省市中,也有了2039億元資金。
“養老金進行市場化投資運營需要解決的問題還有很多,還有很長的路要走。”褚福靈認為,除了做實個人賬戶、逐步提高統籌層次之外,要先對“誰負責中國人的養老錢”達成共識。此外,養老金拓寬融資渠道是趨勢,但必須保證“安全第一”,要慎之又慎,適度增值。他認為,養老金長線進入資本市場,主體應進入債券相關市場,這是養老金獲取穩定收益的根本,股票部分應該是提升收益及增值的部分。
據媒體稱,目前,國家養老金監管委員會、省級養老金托管委員會、獨立的運營管理機構等3種模式成為養老金投資機構設置的備選方案。而對于廣東千億養老金入市的說法,廣東省人力資源和社會保障廳日前回應稱,這應是多方猜測的結果,廣東社保基金的管理模式目前仍參照以往的管理模式,大部分存銀行,養老金的管理辦法、保值增值計劃,其事、權都需經過上級主管部門和國務院的最終認定方可進行。