經濟參考報

有關專家近日解讀上海戶籍制度沿革方向

仍需控制人口，但不限制人才

2009-02-24 本報記者：高路來源:經濟參考報

　　23日，在上海市高校畢業生就業指導中心內，相關人員在辦理外地畢業生戶口進滬事務。新華社記者 :劉穎攝

　　上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任張子良解讀23日公布的上海“居住證轉戶籍”政策時表示，上海正在逐漸形成“柔性的居住證”與“剛性的戶籍”互為補充的戶籍制度，今后上海人才引進及戶籍政策的基調可以理解為“仍需控制人口，但不控制人才”。
　　張子良曾參與2008年上海市委“加強人才培育與引進”重大調研課題，這一課題被認為與此次上海戶籍新政的出臺關系密切。
　　張子良說，回顧上海戶籍政策，經歷了一段從沒有控制，到收緊，又放開，又再適度收緊的過程。在這個過程中，上海的人才引進及人口綜合調控方式逐步趨于科學和人性化。
　　據了解，解放初期到上世紀50年代中期，上海沒有嚴格控制戶籍，城市外來人員都能獲得上海戶籍；從1958年到1988年，由于大量城市人口出生，上海收緊了對外來人員的戶籍開放度。戶籍開始“指標控制”，每年新增指標不到一萬人，主要給予上海急需引進的人才、歸國華僑、大學畢業生等；上世紀80年代末期，上海城市人口進入負增長，城市對人才需求量增加，戶籍指標與企業的投資規模、所在行業等開始關聯； 1994年，上海試行外來常住人口的藍印戶口政策，以促進投資和房地產行業發展，1998年，藍印戶口對滿足一定條件的外地購房者放開；2002年，上海停止受理申辦“藍印戶口”。
　　上海的居住證制度始于2002年，分為人才類、普通從業者類、投靠親友類三種，對于高校畢業生的戶籍發放開始按人才類別、成就、貢獻等實行“打分制”，每年3萬至4萬外省市在滬畢業生中約有2萬人在上海落戶。2004年，上海擴大了居住證使用范圍，在各類來滬人員中推行，按不同條件分為引進人才、務工經商和投靠親友就讀等三類。其中，對引進人才居住證每年核定一個進戶籍的指標。自此，上海引進人才的方式逐步呈現“拐點”，2005年，上海通過居住證引進人才的數量首次超過了通過戶籍引進人才的數量。截至2007年，外來人才到上海落戶人數為2.42萬人，而獲得人才類居住證的人數為5.43萬人。
　　張子良認為，上海推出的以就業為辦理前提的居住證制度，促進了人才的有序流動和柔性流動。但居住證與戶籍相比在功能上還有“力不能及”之處，例如子女就學、社保銜接等，這易使不少外來人才缺乏對上海的心理認同，認為自己只有一個“臨時身份”。目前，上海實行居住證為主渠道、居住證與戶籍“雙軌并行”的人才引進方式，迫切需要建立居住證與戶籍的銜接機制，以“留住需要的人才”。
　　張子良說，此次上海出臺的戶籍新政策，有助于集聚各類人才、推動上海發展。上海正加快國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心“四個中心”建設，人才是非常重要的一大助力。目前，上海人才總量不足、高端人才聚集不夠，這制約了當地產業結構優化升級和城市競爭力的提升。
　　“為此，此次新政策對人才作出傾斜，符合所設條件的優秀人才將優先‘入圍’，并按照先來后到的順序排隊‘輪候’。”張子良說，這意味著上海已形成了“仍需控制人口，但不控制人才”的政策導向。

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