“政府的錢畢竟是有限的，如何在大型基礎建設項目上引入社會資金，將成為今后工作的重點。”在近日中央財經大學主辦的“2008公共采購國際論壇”上，北京市發改委法規處處長韓曉芳表示。
　　據了解，隨著國家四萬億投資計劃公布之后，各地政府鐵路、公路大型基礎項目也開始陸續上馬，而作為社會資金投資國家基礎建設等大型項目的重要手段之一，我國的基建特許經營也開始進入新的階段。但是業內專家也指出，隨著項目的不斷增加，其實踐過程中也將面臨多方難題。

　　特許經營制度建設解決政府和投資者難題

　　據北京市發改委法規處處長韓曉芳介紹，北京市從上世紀90年代在一些過去由政府獨家投資、壟斷經營的基礎設施項目中開始嘗試引進一些民間資金，這些基礎設施具有投資量比較大、長期性和公益性的特點，比如首都機場高速路、公交專線和京通快速路等等。為了使制度和法律建設也相應跟上，北京市2000年出臺了一個關于經營性的基礎設施的投資回報補償的意見，2003年在此基礎上又出臺了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》。“而2005底出臺的《北京市城市基礎設施特許經營條例》是目前為止在此方面最規范的法律條文，整體的城市基礎設施制度性建設由此前進了一大步。” 韓曉芳說。
　　《條例》第一規定了特許經營的范圍：供水、供氣、供熱項目以及其他的城市基礎設施項目；第二規定了特許經營的主要形式：BOT模式以及市政府同意的其他形式。第三規定了投資的項目：為防止盲目建設，項目必須滿足三項規劃——同時符合城市總體規劃、經濟和社會發展規劃以及城市和基礎設施的行業發展規劃。
　　另外，《條例》還對實施方案的具體內容做了較具體的規定，主要包括十個方面：特許經營項目的基本條例和指標，特許經營者的選擇方式，特許經營權的期限，特許經營權的稅費減免等等。特許經營要求通過招標等公平競爭的方式確定經營者。
　　“從成效上看，北京市的特許經營雖然時間不長，但是成效還是非常顯著，我們初步統計了一下，從2000年到現在，特許經營項目一共搞了22個，這22個項目吸引社會資金超過了230億，極大地緩解了北京城市建設的資金的短缺情況，這也是今年奧運會成功舉辦的一個重要保障。”韓曉芳說。

　　招投標方式在實踐中遇到困難

　　“在實踐中，基礎設施的特許經營確實能夠解決很多問題，比如政府一方面解決了資金不足的問題，另一方面可以把更多的資金投向醫療衛生、社會保障等方面。同時，社會資本進入基礎設施建設和運營管理，帶來了先進的管理技術，為傳統的基礎設施運營管理提供活力，并且帶動了企業提高管理效率”，韓曉芳說。“但是，在具體的實踐中也存在著不少難題。”
　　“從國內來講，大量特許經營還是通過招投標方式確定經營者，但是我們在實踐過程當中感覺到有很多問題”，韓曉芳說。
　　中央財經大學法學院教授曹富國也表示，“是否能夠選擇一個好的特許經營者，關系著特許經營項目是否能夠成功實施。由于大型基礎設施特許經營項目的復雜性，傳統政府采購的招標程序可能不能適用。”
　　據了解，基礎設施特許經營的項目往往是很大、很復雜的項目，期限也非常長，不確定因素非常多，所以在招投標過程中，即使招標文件做得再細，但還是有問題需要進行詳細的探討和談判。但是《招標投標法》規定是不能進行實質性談判的。“《招標投標法》是依照了合同法的原理，但是在實際操作當中如果不做實質性內容的談判，最后協議的簽訂就存在一定風險。”韓曉芳說。
　　那么這一問題該如何解決呢？曹富國建議，地方政府可以嘗試以規范性文件的形式，來確定具體的特許經營者選擇程序及其適用條件(不限于招標方式的公平競爭方式)，確保特許經營者選擇程序的最低透明度，也可以為不同政府部門在協調工作關系上提供共同的工作規范。“這雖然是一種理想的途徑，但也對政府協調制定政策的能力提出了挑戰。”他說。

　　價格難題如何解決

　　特許經營當中“價格形成機制和價格調整機制”一直是困擾政府的難題。“這一類的項目都屬于公用產品，帶有社會福利性質，要考慮到老百姓的承受能力，也要保證中低收入者的承受能力。但在特許經營當中，跟特許經營者的談判這類項目的價格確實是非常困難的。”韓曉芳說，“從經營者來講，追逐利潤是他們的天性，這無可厚非。但如何既保證經營者合理的利潤，同時又保證消費者的權益，保證社會福利制度的貫徹落實，這是一個兩難的選擇。”
　　她坦言，在和企業進行價格談判的過程中，政府由于缺乏相關的專業人士，有的時候雖然聘請一些中介機構的專業人士，但是也顯得比較被動。
　　“而且有的價格當時覺得合理，但事后還是有一定風險。國外在事后的價格調整上有一些明確的規定，但我國沒有。”韓曉芳說。中央財經大學法學院教授曹富國也對本報記者表示，由于特許經營期限一般比較長，會出現政策環境等不可控外部因素的改變，因此可能需要一個價格調整條款。但價格的調整需要一個特別程序。“要適當引入公眾參與和監督”，曹富國說，“公眾作為公共產品或服務的使用者，是城市基礎設施特許經營項目的重要的利益相關者。基礎設施立法的終極目的，也是為了促進公共產品或服務消費者福利的最大化。”
　　另外，韓曉芳也呼吁收取特許權使用費：“收取特許權使用費是非常有必要的。這主要基于這樣的性質：一是權利的補償或者權利的付費，特許經營者一方面擁有公共通行權，另外一方面擁有土地公共資源獲利的權利，另外還有一些排他權，確實應該付費。制訂特許權收費制度是一個重要的利益調整機制。”她說。
　　曹富國表示，“實踐中沒有收費的原因可能有很多：一是如果收費，特許權人會將這些費用計算入其服務價格上或確定較長的投資回收期。二是，地方政府意在招商引資，不太會去再收費；還有，收了費用如何使用也存在疑問。”
　　“特許權使用費在國際上已經比較成熟了，但是在咱們國內這方面還是剛剛開始，雖然我們在《條例》中也做了相關規定，但到現在為止，基本沒有使用特許權收費的，所以這個問題我想也是國家層面需要考慮的制度上的問題。”韓曉芳說。