山西省發(fā)改委固定資產投資管理處處長胡景善在介紹《流程圖》。本報記者 燕雁 攝

本報記者 燕雁 攝

　　投資體制改革成果如何固定下來？投資權限之爭如何轉化為管理合力？如何提高投資效率、盡可能避免決策失誤？社會固定資產投資的真實狀況如何能及早進入政府調控的視野？對于一個處于工業(yè)化中期、投資在經濟增長唱主角的國家來說，求解上述問題無疑具有重要意義。
　　今年以來，山西省政府化繁為簡，把眾多固定資產管理的法律文件統(tǒng)合起來，在全國率先制定出形象直觀的《固定資產投資項目管理流程圖》，以期引導、規(guī)范全社會固定資產投資“陽光運行”。

管理上出現(xiàn)爭權與推諉并存

　　近年來，在我國經濟增長的格局中，投資、消費、出口等“三駕馬車”，作用最大的當數(shù)投資了。
　　而對于重化工業(yè)特征明顯的山西省來說，多年來投資對GDP貢獻率一直保持在50%以上，屬于比較典型的投資主導型經濟。因此，固定資產投資管理是社會各界關注的焦點問題。
　　就是這樣一個焦點問題，卻因為投資管理缺少制度的統(tǒng)合和權威的協(xié)調，又成為社會詬病較多、群眾不滿意的一個難點問題。山西省發(fā)改委固定資產投資管理處處長胡景善是一個“老投資”了，他深有體會地說，投資體制改革本來進行得晚，再加上改革后很多部門沒有真正領會，或不愿意簡政放權，造成投資管理制度出現(xiàn)了一些懸空現(xiàn)象。“舊的廢止了，新的接不上。”
　　2004年國務院實行審批、核準、備案“新三制”以來，山西省政府相繼出臺了“企業(yè)投資項目核準、備案”兩個辦法。但是，投資管理涉及的部門較多，規(guī)定繁雜，各部門的文件又專業(yè)、具體，投資商很難一一掌握清楚，往往靠經驗辦事。
　　在實踐中有四個問題凸現(xiàn)出來。一是政府投資項目的管理上出現(xiàn)了爭權與推諉并存的消極現(xiàn)象。胡景善說，涉及資金使用和項目管理權限的，職能部門往往爭來爭去，發(fā)改委每年在安排投資時平衡難度很大；涉及履行職責，要審核把關、篩選項目的，有的又玩起“排球游戲”，推來推去，誰也不愿意負責。這些現(xiàn)象在省級職能部門中表現(xiàn)得尤其突出。這使得一些重大的政府投資項目難以達產達效，同時使得有限的財政資金使用分散，不能集中力量辦大事。二是一些地方政府和部門領導投資決策“拍腦袋”現(xiàn)象，由于投資管理專業(yè)文件多，實際執(zhí)行中有些人不愿意找出原文分類認真研究，就隨意決策了。三是投資管理出現(xiàn)“腸梗阻”，“綠色通道”快捷不起來。投資商辦事費時費力，有時辦了幾個月突然停止，不知在哪個環(huán)節(jié)上“掉鏈子”了。政府要問責，監(jiān)察部門的“板子”不知該打向誰。四是職能部門互不通氣，使得各行、各地的固定資產投資的進展信息很難摸清，影響政府的宏觀調控。
　　山西省還有一個特殊的省情，就是作為全國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的試點，每年要征收上百億元的“可持續(xù)發(fā)展基金”，同時按政策安排使用好。國家及山西省對此有非常明確的規(guī)定，但政策剛剛起步，宣傳貫徹不夠，一些地方和部門對國家、省出臺的一系列相關政策領會不深，理解不透，使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，影響了資金的使用效果。實踐亟須政府把一個通俗明了的管理流程告訴全社會。

向社會敞開了投資“綠色通道”

　　今年初，山西省政府下決心編制“固定資產投資管理流程圖”，要通過出臺流程圖，理順體制機制，集中精力辦大事。經過相關部門數(shù)月的對接、磋商，反復修改，今年4月底，《流程圖》以省政府辦公廳文件正式印發(fā)全省施行。同時要求市、縣政府和省直職能部門抓緊制定“分流程圖”，完善配套措施和內部工作流程。
　　記者發(fā)現(xiàn)，這一套《流程圖》是“一大四小”，“一大”就是《流程總圖》，“四小”就是在此之下，分別制定了審批、核準、備案的《流程圖》和《省級煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理流程圖》。《流程總圖》的內容全面、綜合，適用于全省各類固定資產投資項目；其他幾張圖則是對《流程總圖》內容的細化、具體化，分別適用于不同類型的固定資產投資項目。
　　山西省發(fā)改委主任李寶卿說，《流程圖》體現(xiàn)了三個原則，一是涵蓋行政部門職能分工的原則。《流程圖》根據(jù)“新三制”的規(guī)定和各部門職能，將全省固定資產投資項目的管理程序有機地聯(lián)結起來，涵蓋了項目審批、核準、備案程序中的行政許可關系，也反映了部門分工關系。二是符合“綠色通道”的原則。《流程圖》強調按規(guī)矩辦事，提倡規(guī)范化操作，規(guī)定了土地、環(huán)保、規(guī)劃等行政手續(xù)可以并聯(lián)審批，體現(xiàn)了“首辦負責制”和“限時辦結制”的要求。三是符合國家產業(yè)政策的原則。
　　《流程圖》向社會敞開了投資“綠色通道”。一是嚴格時限。投資主管部門應在15個工作日內核準項目，備案時限規(guī)定為5個工作日。二是提高效率。對相關行政審批事項并列排列，各有關行政許可部門不得擅自設定法律法規(guī)以外的任何前置條件；不得拒絕投資主體關于要求并聯(lián)審批的請示。三是加強監(jiān)管。明確了相關各部門分別承擔的監(jiān)管責任。
　　為及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態(tài)勢，使之及早進入宏觀調控視野。《流程圖》還規(guī)定了相關職能部門建立信息互通制度，加強固定資產投資統(tǒng)計工作的要求。
　　在《煤炭可持續(xù)發(fā)展基金使用管理流程圖》上，記者發(fā)現(xiàn)，一是明確了國家確定了5∶3∶2的投向和比例，即50%用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，30%用于支持資源型城市(地區(qū))轉型和重點接替產業(yè)發(fā)展，20%用于解決采煤引起的其他社會問題。
　　二是明確了集中財力辦大事的原則。向重點領域、重點區(qū)域的重大項目，特別是跨流域、跨行業(yè)的生態(tài)治理和社會事業(yè)項目傾斜。各級煤炭可持續(xù)發(fā)展基金要捆綁使用，形成合力。市、縣留成的基金，要優(yōu)先考慮與省級基金的計劃相配套，保重點，保進度。

“流程圖”帶來多重效應

　　李寶卿說，《流程圖》固化了國家和省近年來“新三制”改革取得的成果，沒有增加任何審批事項和環(huán)節(jié)，沒有上收任何審批權限。有了它，投資商“一圖在手，辦事不愁”，避免走“冤枉路”；職能部門可以劃清權責邊界，杜絕推諉扯皮；同時，社會各界也可以監(jiān)督政府部門的投資許可行為。
　　《流程圖》印發(fā)后，引起了社會各界的廣泛關注。山西財經大學博士生導師王森說，至少在三方面具有創(chuàng)新價值。一是權力運行公開透明。“流程圖”首先制約的是各級政府及主要領導，杜絕“拍腦袋工程”和“暗箱操作項目”。二是程序設置更趨合理。通過《流程圖》的分解和標示，部門職能相對單一和專業(yè)化，有利于各部門完善工作規(guī)則，統(tǒng)一工作標準，解決了重實體輕程序、用權各行其是的問題。三是流程管理更加高效。省政府《流程圖》將部門單兵突進的改革成果轉變?yōu)楦鞑块T齊頭并進，對各部門管理職能從時序上作了明確規(guī)定，要求各部門各司其職，相互協(xié)調，相互督促，是提高政府工作效率的好路子。