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      山西:一張權力流程圖打破投資“腸梗阻”
          2008-11-19    本報記者:馮瑛冰 王炤坤    來源:經濟參考報

          山西省發(fā)改委固定資產投資管理處處長胡景善在介紹《流程圖》。本報記者 燕雁 攝

      本報記者 燕雁 攝

        投資體制改革成果如何固定下來?投資權限之爭如何轉化為管理合力?如何提高投資效率、盡可能避免決策失誤?社會固定資產投資的真實狀況如何能及早進入政府調控的視野?對于一個處于工業(yè)化中期、投資在經濟增長唱主角的國家來說,求解上述問題無疑具有重要意義。
        今年以來,山西省政府化繁為簡,把眾多固定資產管理的法律文件統(tǒng)合起來,在全國率先制定出形象直觀的《固定資產投資項目管理流程圖》,以期引導、規(guī)范全社會固定資產投資“陽光運行”。

      管理上出現(xiàn)爭權與推諉并存

        近年來,在我國經濟增長的格局中,投資、消費、出口等“三駕馬車”,作用最大的當數(shù)投資了。
        而對于重化工業(yè)特征明顯的山西省來說,多年來投資對GDP貢獻率一直保持在50%以上,屬于比較典型的投資主導型經濟。因此,固定資產投資管理是社會各界關注的焦點問題。
        就是這樣一個焦點問題,卻因為投資管理缺少制度的統(tǒng)合和權威的協(xié)調,又成為社會詬病較多、群眾不滿意的一個難點問題。山西省發(fā)改委固定資產投資管理處處長胡景善是一個“老投資”了,他深有體會地說,投資體制改革本來進行得晚,再加上改革后很多部門沒有真正領會,或不愿意簡政放權,造成投資管理制度出現(xiàn)了一些懸空現(xiàn)象。“舊的廢止了,新的接不上。”
        2004年國務院實行審批、核準、備案“新三制”以來,山西省政府相繼出臺了“企業(yè)投資項目核準、備案”兩個辦法。但是,投資管理涉及的部門較多,規(guī)定繁雜,各部門的文件又專業(yè)、具體,投資商很難一一掌握清楚,往往靠經驗辦事。
        在實踐中有四個問題凸現(xiàn)出來。一是政府投資項目的管理上出現(xiàn)了爭權與推諉并存的消極現(xiàn)象。胡景善說,涉及資金使用和項目管理權限的,職能部門往往爭來爭去,發(fā)改委每年在安排投資時平衡難度很大;涉及履行職責,要審核把關、篩選項目的,有的又玩起“排球游戲”,推來推去,誰也不愿意負責。這些現(xiàn)象在省級職能部門中表現(xiàn)得尤其突出。這使得一些重大的政府投資項目難以達產達效,同時使得有限的財政資金使用分散,不能集中力量辦大事。二是一些地方政府和部門領導投資決策“拍腦袋”現(xiàn)象,由于投資管理專業(yè)文件多,實際執(zhí)行中有些人不愿意找出原文分類認真研究,就隨意決策了。三是投資管理出現(xiàn)“腸梗阻”,“綠色通道”快捷不起來。投資商辦事費時費力,有時辦了幾個月突然停止,不知在哪個環(huán)節(jié)上“掉鏈子”了。政府要問責,監(jiān)察部門的“板子”不知該打向誰。四是職能部門互不通氣,使得各行、各地的固定資產投資的進展信息很難摸清,影響政府的宏觀調控。
        山西省還有一個特殊的省情,就是作為全國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的試點,每年要征收上百億元的“可持續(xù)發(fā)展基金”,同時按政策安排使用好。國家及山西省對此有非常明確的規(guī)定,但政策剛剛起步,宣傳貫徹不夠,一些地方和部門對國家、省出臺的一系列相關政策領會不深,理解不透,使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差,影響了資金的使用效果。實踐亟須政府把一個通俗明了的管理流程告訴全社會。

      向社會敞開了投資“綠色通道”

        今年初,山西省政府下決心編制“固定資產投資管理流程圖”,要通過出臺流程圖,理順體制機制,集中精力辦大事。經過相關部門數(shù)月的對接、磋商,反復修改,今年4月底,《流程圖》以省政府辦公廳文件正式印發(fā)全省施行。同時要求市、縣政府和省直職能部門抓緊制定“分流程圖”,完善配套措施和內部工作流程。
        記者發(fā)現(xiàn),這一套《流程圖》是“一大四小”,“一大”就是《流程總圖》,“四小”就是在此之下,分別制定了審批、核準、備案的《流程圖》和《省級煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理流程圖》。《流程總圖》的內容全面、綜合,適用于全省各類固定資產投資項目;其他幾張圖則是對《流程總圖》內容的細化、具體化,分別適用于不同類型的固定資產投資項目。
        山西省發(fā)改委主任李寶卿說,《流程圖》體現(xiàn)了三個原則,一是涵蓋行政部門職能分工的原則。《流程圖》根據(jù)“新三制”的規(guī)定和各部門職能,將全省固定資產投資項目的管理程序有機地聯(lián)結起來,涵蓋了項目審批、核準、備案程序中的行政許可關系,也反映了部門分工關系。二是符合“綠色通道”的原則。《流程圖》強調按規(guī)矩辦事,提倡規(guī)范化操作,規(guī)定了土地、環(huán)保、規(guī)劃等行政手續(xù)可以并聯(lián)審批,體現(xiàn)了“首辦負責制”和“限時辦結制”的要求。三是符合國家產業(yè)政策的原則。
        《流程圖》向社會敞開了投資“綠色通道”。一是嚴格時限。投資主管部門應在15個工作日內核準項目,備案時限規(guī)定為5個工作日。二是提高效率。對相關行政審批事項并列排列,各有關行政許可部門不得擅自設定法律法規(guī)以外的任何前置條件;不得拒絕投資主體關于要求并聯(lián)審批的請示。三是加強監(jiān)管。明確了相關各部門分別承擔的監(jiān)管責任。
        為及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態(tài)勢,使之及早進入宏觀調控視野。《流程圖》還規(guī)定了相關職能部門建立信息互通制度,加強固定資產投資統(tǒng)計工作的要求。
        在《煤炭可持續(xù)發(fā)展基金使用管理流程圖》上,記者發(fā)現(xiàn),一是明確了國家確定了5∶3∶2的投向和比例,即50%用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理,30%用于支持資源型城市(地區(qū))轉型和重點接替產業(yè)發(fā)展,20%用于解決采煤引起的其他社會問題。
        二是明確了集中財力辦大事的原則。向重點領域、重點區(qū)域的重大項目,特別是跨流域、跨行業(yè)的生態(tài)治理和社會事業(yè)項目傾斜。各級煤炭可持續(xù)發(fā)展基金要捆綁使用,形成合力。市、縣留成的基金,要優(yōu)先考慮與省級基金的計劃相配套,保重點,保進度。

      “流程圖”帶來多重效應

        李寶卿說,《流程圖》固化了國家和省近年來“新三制”改革取得的成果,沒有增加任何審批事項和環(huán)節(jié),沒有上收任何審批權限。有了它,投資商“一圖在手,辦事不愁”,避免走“冤枉路”;職能部門可以劃清權責邊界,杜絕推諉扯皮;同時,社會各界也可以監(jiān)督政府部門的投資許可行為。
        《流程圖》印發(fā)后,引起了社會各界的廣泛關注。山西財經大學博士生導師王森說,至少在三方面具有創(chuàng)新價值。一是權力運行公開透明。“流程圖”首先制約的是各級政府及主要領導,杜絕“拍腦袋工程”和“暗箱操作項目”。二是程序設置更趨合理。通過《流程圖》的分解和標示,部門職能相對單一和專業(yè)化,有利于各部門完善工作規(guī)則,統(tǒng)一工作標準,解決了重實體輕程序、用權各行其是的問題。三是流程管理更加高效。省政府《流程圖》將部門單兵突進的改革成果轉變?yōu)楦鞑块T齊頭并進,對各部門管理職能從時序上作了明確規(guī)定,要求各部門各司其職,相互協(xié)調,相互督促,是提高政府工作效率的好路子。

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