近日，備受期待與關注的《城鄉規劃法》，經十屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，將自明年1月1日起施行，現行《城市規劃法》同時廢止。這部法律的最大亮點之一，就是城鄉規劃納入一體化管理。
　　“規劃是龍頭”，一句經典的概括表達出社會各界對規劃的期望，但也有人說規劃只是水龍頭，放大一些或關小一些都由地方政府領導說了算。城鄉規劃一體化，無疑將成為另一種破解城鄉二元經濟社會結構的“堅冰”之舉。

安徽徽州區潛口鎮群眾正在建設新房。新華社記者 馬平 攝

農民成為城市擴張的“驅趕”對象

　　城市越擴越大，農房越建越偏，農民越遷越遠。
　　隨著城市化進程加快，在不少地方，農村與農民成了一個被大城市擴張所“驅趕”的對象。在南方某省，有關部門要規劃建設一條東西向高速公路，從一個村子橫穿而過，農民不得不往北搬遷；不久，又有一條南北向高速公路從此東西向穿越，農民不得不又根據公路建設規劃需要，再次搬遷。
　　浙江省一位研究人員說，由于以前沒有對城鄉進行統籌規劃，在快速城市化過程中，一旦一些重大建設項目突破規劃建設用地范圍，就會變得無規劃依據可循，變成想建到哪里就建到哪里，造成城市功能布局結構失調；另一方面，也由于缺乏對城鄉統籌規劃，使得一些區域性重大基礎設施建設用地難以進行前瞻性規劃預留控制，以至于建設項目實施時拆遷量巨大，不僅影響了群眾的生產生活，也造成了政府投資的巨大浪費。
　　“同時，由于城市規劃主要以城市為中心，經常漠視村莊的存在，簡單地將其作為被拆遷的對象，在規劃實施中一次又一次地讓農民們向城市邊緣地區搬遷，從而造成了城市郊區村莊‘屢建屢拆’的惡性循環，這也是‘城鄉二元經濟社會結構綜合征’的一個集中體現！”這位研究人員說。
　　近十年來，伴隨著工業化、城市化進程的不斷推進，自發型、本地化的鄉村工業化過程創造了豐厚的社會物質財富，也改變了城鄉土地利用格局，打破了城鄉明確的分界線，“借規劃批地”、“靠規劃擴張”引發了許多社會問題，政府、公眾包括規劃師，對“就城市論城市、就鄉村論鄉村”的二元規劃制定與實施模式產生了極大的懷疑，“一法一條例”遭遇法律信任危機。
　　“規劃是龍頭”，但也有人說規劃只是“水龍頭”，放大一些或關小一些都由地方政府領導說了算。比如說人口規模、城鎮性質等傳統規劃的重點內容，不同規劃師對同一個地方的結論也可以差別很大，這些現象的背后，實際上是規劃法律體系的不完善，也就是“自由裁量權”太大，科學性不強。
　　“最后的結果就是，在城市規模擴張過程中隨意性太大，如果忽視了資源的承載力、交通的承載力、環境容量的承載力，部分農村、農民的利益必定受到損害。”寧波大學建筑工程與環境學院教授張殿發說，“作為‘一法一條例’的有機統一體，城鄉規劃法有望解決城鄉建設的諸多混亂現狀，可在法律之外，我們應該在主觀上培養更多的尊重農民利益的意識！”

“有新房無新村”，鄉村簡單“克隆”城市

　　在新農村建設過程中，可以看到許多農村中一批批新房建成。然而令人尷尬的是，這些新房零散分布，沒有條理，結果都是“有新房無新村”。
　　新農村建設存在規劃空白，在高校工作的規劃師張美亮感受最深：“就拿教材來說，我特別注意到，老教材就與新農村建設脫節很多，在規劃上，我們過去給學生講的都是城市規劃，沒有農村規劃，學生們在搞農村規劃時，都只能照搬城市小區規劃，可城鄉畢竟不同的，城市有排污系統，農村怎么辦？這些都是缺陷。”張美亮認為，城鄉規劃一體化，千萬不能誤解為鄉村“克隆”城市。
　　過去由于農村建設規劃存在空白，不少人就干脆參照城市規劃，城里有什么，農村就有什么。浙江省長呂祖善曾表示，這兩年講統籌城鄉發展，就有人錯誤地認為城鄉“一體化”發展，就是城鄉“一樣化”發展。事實上，城市和農村在功能和形態上是應該有區別的，城鄉一體，重要的是要把城市和農村有利于生產、方便生活、提高生活質量等實質性內容統一起來，不是形式上的“一樣化”。比如城市規劃建設綠地，有的地方農村建設也要建綠地，就可能與實際情況相脫節。綠地是城市改善市民居住環境、提升休閑方式品位的事物，而在農村則有農民自己的休閑方式，兩者不盡相同，不能一味照抄照搬。
　　在農村工業發達、外來務工人員較多的慈溪市，寧波大學建筑設計院曾經參與一些村莊規劃的編制過程，遇到許多困惑。當時，對于規劃師來說，農村規劃主要靠村鎮規劃標準，可其中從用地分類到相關指標，對于外來務工人員基本上沒有考慮。事實上，有的村莊外來務工人員總量比當地村民還多，規劃編制過程是遵循“人口規模——用地規模——設施配置”這一主線，數量龐大的外來務工人員基本上不可能參與到人口規模預測中，直接導致設施配置出現規劃超標而實際遠遠不足的矛盾。
　　一些參與浙江慈溪市農村建設規劃的專家舉例說，比如模仿城市的農村公共廁所設計是最典型的案例，規劃是每日50人次使用，實際使用是500人次都不止，公共廁所成為農村河道主要污染源之一。再如農村住宅，規劃的村民住宅建筑用地，是針對在籍村民的，因為農宅的新建、擴建與改建都是在宅基地的基礎上進行的，外來務工者不可能在務工地擁有宅基地使用權。規劃的嚴重不足與巨大現實需求，導致農民違章擴建，進而出租牟取利益，最終的結果是違章建筑越來越多，人居環境越來越差，鄰里糾紛不斷。

既要統籌安排，更要“量身定做”

　　近三年以來，浙江省開展了縣市域總體規劃編制的試點，將整個縣市行政區域作為規劃區，統籌布局城鄉居民點、產業發展空間、生態保護空間、農田保護空間和區域基礎設施通道，實現了城鄉規劃在縣市域的全覆蓋，與土地利用總體規劃進行了較好銜接。
　　“浙江省之所以在統籌城鄉規劃方面做得比較早，這完全是逼出來的。全省人多地少，城鎮與村莊十分密集，設施建設關聯度大，特別是平原河網地區區域一體化發展的程度比較高，在新農村建設與城市化進程中，必須把城鄉規劃統籌考慮進來。”浙江省建設廳城鄉規劃處處長姚昭暉說。
　　對于新農村建設來說，浙江統籌城鄉規劃取得的最大效益就是城鄉公共服務設施得到了統籌配置。義烏市建成了總長35公里的橫錦水庫引水工程，投資1.3億元鋪設和改造城區供水管道200余公里，受益鎮達五個，覆蓋人口達43萬人。在整個浙江省，通過供水管網延伸和新建、改造鎮級水廠生產工藝等途徑，城鎮集中供水新增農村覆蓋人口預計達到110萬人以上。
　　在慈溪市匡堰鎮徐家漕村，寧波大學的規劃師主動走下來，吃住在村里，根據當地私營企業多、居住與生產混雜的特點設計了村莊規劃，沒有像其他農村規劃一樣照葫蘆畫瓢，規劃不但考慮到簡單再生產的需要，而且還縮短了生活與生產污水處理的管道，減少基礎設施配套成本，節約了村開支。一位學生說，城市規劃各有風格，現在農村規劃也能“吃小灶”，這才是真正的城鄉統籌。