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2010年3月30日，國土資源部在官方網(wǎng)站上發(fā)布了“2010年部門預(yù)算”，這是我國第一個(gè)公開部門預(yù)算的中央部委。
所謂部門預(yù)算，就是政府各個(gè)部門編制的預(yù)算，它是政府公共財(cái)政預(yù)算的基本組成單位，部門預(yù)算可以從各個(gè)方面反映公共財(cái)政預(yù)算的基本情況。從國土資源部公布的部門預(yù)算情況來看，中央財(cái)政撥款與事業(yè)性收入混合在一起，公共財(cái)政的具體收支情況反映并不明顯。
之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，一方面是因?yàn)槲覈k社會(huì)的現(xiàn)象非常普遍，政府機(jī)關(guān)不僅設(shè)立具體的職能部門，而且有各種各樣的事業(yè)性單位，有些事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐大，人員眾多，不僅有財(cái)政撥款，而且還有事業(yè)性收入；另一方面則是因?yàn)檎块T支出包括事業(yè)單位支出，政府部門預(yù)算實(shí)際上包含著社會(huì)公共預(yù)算。
正是這樣的預(yù)算結(jié)構(gòu)，使得國土資源部2010年收支預(yù)算總表顯得模糊不清。人們不知道國土資源部的具體收支情況，也不知道事業(yè)單位預(yù)算收支究竟包括哪些內(nèi)容。數(shù)億元的事業(yè)單位經(jīng)營收入和數(shù)億元的事業(yè)單位支出令人感到吃驚。按照國土資源部的解釋，事業(yè)單位支出既包括土地督察機(jī)構(gòu)和科研單位以外其他事業(yè)單位的人員工資、單位技術(shù)設(shè)施修繕改造建設(shè)和設(shè)備購置，還包括國土資源規(guī)劃以及研究，土地利用監(jiān)測、耕地保護(hù)，國土資源大調(diào)查等方面的支出。
不僅如此，在國土資源部門預(yù)算支出部分，還包括外交、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)，以及國土資源與氣象等事務(wù)性的支出。按照人們的通常理解，外交開支應(yīng)該納入外交部的部門預(yù)算，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)納入人力和社會(huì)保障部的部門預(yù)算，國土資源部的部門預(yù)算中居然寫明這些支出項(xiàng)目，這說明我國部門預(yù)算編制可能存在相互交叉的問題。
在我國除了公共財(cái)政預(yù)算之外，還有政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算。部門預(yù)算屬于公共財(cái)政預(yù)算的組成部分，如果部門預(yù)算牽涉到國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和政府性基金預(yù)算，那么，應(yīng)當(dāng)分門別類加以說明。如果分類不科學(xué)，或者項(xiàng)目的設(shè)置不合理，那么，公眾在審查部門預(yù)算的時(shí)候，就無法了解財(cái)政預(yù)算的真實(shí)情況。
國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中明確指出，預(yù)算要讓人民群眾看得懂。部門預(yù)算反映一個(gè)部門收支的基本情況。如果部門預(yù)算過于粗疏，那么，很可能會(huì)掩蓋事實(shí)真相，逃避國家的預(yù)算監(jiān)督。
部門公共財(cái)政預(yù)算，就是政府各個(gè)部門的賬單，其中并沒有多少專業(yè)性的內(nèi)涵。除非部門預(yù)算編制者故弄玄虛，將同一類賬單重復(fù)計(jì)算，否則，公眾很容易發(fā)現(xiàn)具體的問題。現(xiàn)在這種籠而統(tǒng)之、大而化之的做法，根本無法滿足公眾的知情權(quán)。國土資源部的部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)把每一個(gè)收支項(xiàng)目、采購物品的清單張榜公布，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)資金與貨物的相互對(duì)應(yīng)，也只有這樣才能接受公眾的檢驗(yàn)。
我們建議：第一，盡快制定政府部門編制法，以法律形式明確政府各個(gè)部門的職能和崗位編制，防止政府部門無限擴(kuò)張。第二，盡快制定事業(yè)單位管理法，將事業(yè)單位按照性質(zhì)劃分不同種類，分別制定收支管理辦法。第三，盡快修改預(yù)算法，將預(yù)算報(bào)告的項(xiàng)目內(nèi)容具體化，防止政府部門在編制部門預(yù)算的時(shí)候，以概括性的數(shù)字代替具體的收支項(xiàng)目，以抽象的分類掩蓋鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象。
（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心教授） |