今年的一號文件，將寄希望于城鎮化成為經濟增長的新引擎，提出推進城鎮化發展的制度創新。這充分表明中央已經認識到農業問題不能局限在農業內部解決，農村問題不能局限在農村內部解決，農民問題不能局限在農民內部解決。但城鎮化制度創新有個最重要的前提，就是必須準確理解一號文件城鎮化的指向，澄清對城鎮化概念的模糊甚至錯誤認識。
　　筆者認為，中小城市不應當成為城鎮化的重點。按照我國城市的分級分類，大城市特指北京、上海、天津、重慶4個直轄市；中等城市指青島、大連、廣州等15個副省級城市；小城市指設區的268個地級市。至于369個縣級市，在本質上仍屬于縣域經濟的范疇。從統籌城鄉發展的政策層面看，大中小城市繼續盲目擴張規模，會造成越來越嚴重的困難。況且今年一號文件本身還提出了要繼續推進省直管縣財政管理體制改革，實行市縣分治。
　　從統籌城鄉關系看，小城鎮才是連接城鄉、工農的紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。抓住小城鎮這個關節點，實際上就抓住了城鎮化制度創新的關鍵環節。今年的一號文件把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力，就必然要求深化農村戶籍制度、土地制度、行政管理制度和社會保障制度的改革，掃清前進道路上的制度性障礙，形成統籌城鄉發展的內生變量。
　　小城鎮發展的制度創新，是一個不斷完善的過程。一般情況下，制度越不完善，制度創新的潛力就越大，制度創新所釋放的能量也就越大。
　　筆者發現，農民通過對城鄉差距的理性思考，會自然形成對自己生存定位的判斷。從這個意義說，城鄉差距越大，要求小城鎮發展的動力也就越大，反之則越小。在同等條件下，當落后的農村與發達的城市并存時，農民自然會選擇發達的城市。如果在政策硬約束下不能進入城市，那就會選擇條件相對優越的小城鎮，建設自己的家園。
　　從戶籍制度創新看，放寬落戶條件，允許有穩定職業和收入的農民工及其子女轉為城鎮戶口，是今年一號文件所釋放出的政策信號。應該指出，這個信號還不是一次徹底的戶籍制度改革，仍然帶有明顯的試點特色，因為大中小城市的戶籍制度至今沒有松動跡象。但可以樂觀預期的是，如果這個信號能夠落實，就可以克服土地城鎮化的弊端，最終完成農村人口轉化為小城鎮人口、農業人口轉化為非農業人口，小城鎮人口占農村人口比重逐漸提高這樣一個動態過程，從根本上解決好農民、農業和農村問題。
　　從土地制度創新看，今年的文件，要求安排年度土地利用計劃支持小城鎮發展，用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。農村土地制度的一個基礎性缺失，就是長期以來沒有建立有效的現代產權制度，集體土地所有權有多個代表，主體模糊不清，農民處于弱勢地位。這是全部癥結所在，也是城鎮化制度創新的突破口。值得注意的是，成都、蘇州等地已突破　“先征地后轉為建設用地”、“集體土地使用權不能抵押”的制度約束，越過國家管制，引導土地大量流向非農用途。盡管不斷遭到批評、責難和制裁，卻屢禁不止。我認為需要因勢利導，及時形成切實可行的制度安排，規范和引導土地流轉。
　　從行政管理制度創新看，今年的文件明確指出，要完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。事實上，從　1998年起，以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮行政管理制度創新已經開始起步，但究竟應該如何繼續推進，還存在許多爭議。筆者認為，鄉鎮行政管理制度創新的障礙性因素很多，但最根本的是政府職能錯位。鄉鎮一直未能成為一級完備的政府，缺少決策權和相應的施政能力。值得注意的是，鄉鎮行政管理制度創新應得到國家層面政治體制改革的響應和支持，為處理中央與地方關系探索一個新的模式。
　　從社會保障制度創新看，今年的文件著力解決新生代農民工問題，允許符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶，并納入城鎮社會保障、住房保障等公共服務體系，享有與城鎮居民同等的權益。近年來，由于農村社會保障體系不健全、農民就業不充分、部分失地農民利益補償不到位所導致的上訪，成為社會不穩定的重大隱患。社會保障制度創新不僅可以切實解決好失地農民的就業和生活保障問題，保證城鄉居民教育、醫療保健等方面條件更加平等，而且能夠改善農村貧困地區的生產生活條件，對城鄉經濟發展和社會進步產生積極的互動作用。

（作者系北京大學地方政府研究院院長）